Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Karol Pawlicki Protokolant: ref. staż. Karolina Samolczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 207, art. 210 § 1 i § 4 oraz art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – dalej: "O.p." po rozpatrzeniu wniosku "X" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( dalej: "spółka", "skarżąca") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...], którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. wielkopolskiego.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że spółka wniosek oparła na art. 247 § 1 pkt 2 i pkt 3 O.p. uznając, że organ celny nie miał prawa odmówić przedłużenia zezwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zmianami) – dalej: "u.g.h", który w ocenie spółki jest bezskuteczny prawnie. Ponadto w opinii spółki organ celny nie wykonał obowiązku administracji, poprzez nieuwzględnienie w sprawie wytycznych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej: "TSUE", i to pomimo że wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11 i C-214/11 wydany został przed rozstrzygnięciem organu. Dyrektor Izby Celnej powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, prezentując odmienne stanowisko niż spółka.

W odwołaniu spółka wniosła o zmianę powyższej decyzji i uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. zarzuciła między innymi rażące naruszenie:

- art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 165a § 1 O.p. w związku z zastosowaniem art. 138 ust. 1 u.g.h. z uchybieniem art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1 a, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych,

- art. 36 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 5 u.g.h.,

- art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu o przystąpieniu do Unii Europejskiej,

- zasad wynikających z orzecznictwa ETS zwłaszcza orzeczeń: z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 w tym uwzględnienia i zastosowania w niniejszej sprawie wytycznych TSUE i to pomimo że wyrok ten został wydany przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji,

- niezrozumiałe uzasadnienie decyzji, w szczególności niezgodne z intencją z orzecznictwem NSA, i stwierdzenie, że ustalenia w zakresie wytycznych TSUE wymaga jedynie uprawdopodobnienie - w sytuacji gdy zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja oczywiście nie zawierała jakichkolwiek ustaleń, w tym jakiegokolwiek "uprawdopodobnienia", jednocześnie uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem organ sam wskazuje, jakich ustaleń należało dokonać, które nie zostały dokonane.

W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że skoro w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ celny nie uwzględnił wskazanych przez nią naruszeń prawa, to tym samym nie dokonał ustaleń dotyczących podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Spółka podkreśliła, że wobec braku uprzedniej notyfikacji przepisów u.g.h., jest ona uprawniona do powołania się na niezgodność z prawem europejskim przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z innymi przepisami tej ustawy, w tym z przepisem art. 144 uchylającym ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Z kolei brak uwzględnienia przez organ prawa i orzecznictwa europejskiego, i w konsekwencji zastosowanie sprzecznego z nim przepisu u.g.h., jest równoznaczny z naruszeniem zarówno przepisów umów międzynarodowych, Dyrektywy 98/34/WE, przepisów Konstytucji. W opinii spółki także w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie jest zasadne.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., mając na względzie art. 210 § 1, art. 247 § 1 pkt 2 i 3 O.p., po rozpoznaniu odwołania spółki utrzymał w mocy wydaną w I instancji decyzję.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty odwołania uznaje za bezpodstawne. Wskazał, że podstawowym warunkiem rozstrzygnięcia jest fakt bezspornego ustalenia istnienia jednej z przyczyn nieważności, wskazanych w art. 247 § 1 O.p. Brak podstaw do przyjęcia, że Dyrektor Izby Celnej w [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. Brak mocy obowiązującej nienotyfikowanych uprzednio przepisów technicznych nie jest równoznaczny z formalną derogacją tych przepisów oraz z ich uchyleniem, lecz jest to jedynie bezpośredni rezultat braku stosowania tych przepisów przez krajowe instytucje. Niestosowanie przez organy krajowe nienotyfikowanych przepisów technicznych nie może prowadzić do podejmowania przez organy krajowe działań bez podstawy prawnej i/lub do działań dokonywanych wbrew ścisłemu i literalnemu brzmieniu przepisów krajowych. Warunki urządzania i zasady prowadzenia w Polsce działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach określa ustawa o grach hazardowych, zaś ustawa z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych już nie obowiązuje i może być co najwyżej stosowana, z mocy zresztą u.g.h., do pewnych stanów faktycznych ukształtowanych pod rządami ustawy z 1992 r., w zakresie wyraźnie wskazanym w u.g.h. Przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. zakazujący przedłużania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jest przepisem nadal obowiązującym w polskim porządku prawnym. Organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego. Organ celny wydając decyzję ostateczną, o której stwierdzenie nieważności wnioskowano, dokonał ustaleń w zakresie przesłanek i wytycznych wskazanych przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., jak również przez krajowe sądy administracyjne. Mając na względzie wytyczne i przesłanki, o których wspomniano w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 138 ust. 1 u.g.h. nie wpływają w sposób istotny na sprzedaż (obrót) oraz na właściwości automatów do gier o niskich wygranych. Stąd nie można uznać, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych, co do oceny charakteru przepisów u.g.h. nie jest jednolite. Tymczasem podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 247 § 1 pkt 3 O.p.) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą (NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007/1/13).

W skardze spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Dyrektora izby Celnej w [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 165a § 1 O.p. w związku z zastosowaniem art. 138 ust. 1 1 u.g.h., w związku z naruszeniem: 

- art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt la, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych,

- art. 120 i art. 121 § 1 O.p.,

- art. 36 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych,

- art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu o przystąpieniu do Unii Europejskiej,

- zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości - orzeczeń:

1) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C- 214/11 oraz C-217/11;

2) z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C- 267/03 Postępowanie karne przeciwko Lars Erik Staffan Lindberg

3) z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej,

4) z dnia 30 kwietnia 1996 roku w sprawie C-194/94 CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL

5) z dnia 5 czerwca 2007 roku w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni przeciwko Riksåklagaren,

6) z dnia 22 czerwca 1989 roku w sprawie C-103/88 Fratelli Costanzo SpA przeciwko Comune di Milano,

7) z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie C- 62/00 Marks & Spencer plc przeciwko Commissioners of Customs & Excise

- poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przedłużenia zezwolenia skarżącej - w oparciu o przepis (art. 138 ust. 1 u.g.h.), który nie powinien znaleźć zastosowania, jako przepis oczywiście sprzeczny z prawem wspólnotowym, a także z przepisami Konstytucji;

- poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, która została wydana z rażącym naruszaniem prawa w zakresie naruszania bezwzględnego obowiązku organu administracji - uwzględnienia i zastosowania w niniejszej sprawie wytycznych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, i to pomimo że: wyrok Trybunału Sprawiedliwości został wydany już w nrnr 19 lipca 2012 r., a więc już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji; nadto począwszy od dnia [...] lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w jednolitej linii orzecznictwa, w wyrokach dotyczących wyroku TSUE oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., przesądził, że jedynie organ administracji jest uprawniony i zobowiązany do tego, aby dokonać analizy wpływu przepisów u.g.h. na obrót automatów do gier przy uwzględnieniu kryteriów określonych w wyroku TSUE,

- a także oczywiście błędne w świetle danych (będących w posiadaniu również przez organ administracji) przyjęcie, że przepis nie miał (nie mógł mieć) istotnego wpływu na obrót automatami do gier;

- uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób rażąco niezgodny z jednolitą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w zakresie obowiązku organu zastosowania wytycznych wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.

Uzasadniając skargę spółka zarzuciła zignorowanie faktu wydania decyzji pierwotnej z rażącym naruszeniem prawa procesowego (w kontekście potencjalnej bezskuteczności przepisu prawa materialnego w związku z wyrokiem TSUE) - mianowicie obowiązku uwzględnienia wytycznych tego wyroku i dokonania ustaleń niezbędnych do ich zastosowania. Ze strony organu zabrakło oceny charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., który narusza przepisy prawa wspólnotowego, co w świetle orzecznictwa TSUE skutkuje jego bezskutecznością oraz zobowiązaniem organów państwa do odmowy jego stosowania. Wobec braku uprzedniej notyfikacji przepisów u.g.h., spółka ma prawo do powołania się na niezgodność z prawem europejskim przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. w związku z innymi przepisami tej ustawy, w tym z art. 144 uchylającym ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Na poparcie swego stanowiska spółka przytoczyła orzecznictwo TSUE i krajowych sądów administracyjnych.

Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne.

W myśl art. 247 § 1 pkt 2 i 3 O.p., organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej która została wydana bez podstawy prawnej; została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela stanowisko organu podatkowego, że w sprawie nie wystąpiły wyżej określone przesłanki. Sąd zauważa, że zarzuty skarżącej związane są z merytorycznym rozstrzygnięciem dokonanym przez Dyrektora Izby Celnej. Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych i przedmiotem takiego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 O.p. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji bada się wyłącznie istnienie lub nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez ich zestawienie. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W stanie prawnym obowiązującym Polskę, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. zachodzi nie tylko, gdy istnieje oczywista niezgodność pomiędzy treścią przepisu, a decyzją organu, ale także wtedy, gdy organ wydał decyzję ostateczną w oparciu o przepis prawa krajowego, który poprzez proste zestawienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem wspólnotowym (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 449/09, dostępny w CBOSA). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Zatem tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., I SA 1506/00, Lex 81968). Jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Na tle tak zarysowanej istoty instytucji "rażącego naruszenia prawa" w ujęciu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. sąd uznał, że organy podatkowe zasadnie przyjęły brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, na podstawie tej przesłanki.

W sprawie nie została także spełniona druga z wymienionych przez skarżącą przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W opinii sądu sytuacja taka zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja taka nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast sankcja prawna za brak uprzedniej notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, polegająca na niestosowaniu przez organy krajowe nienotyfikowanych Komisji przepisów technicznych, w żaden sposób nie prowadzi do pozbawienia tychże nienotyfikowanych przepisów ich mocy obowiązującej i nie wpływa na ich dalsze obowiązywanie.

Co zaś tyczy się podnoszonej w treści skargi kwestii dotyczącej orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i braku dokonania przez organ wymaganych ustaleń oraz braku oparcia ich na materiale dowodowym w zakresie przesłanek i wytycznych, które organ winien był uwzględnić w świetle wyroku oraz powołanego w uzasadnieniu skargi orzecznictwa, należy podkreślić, że Dyrektor Izby Celnej w [...] w decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. wykazał, mając na względzie powyższe wytyczne i przesłanki, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie wpływają w sposób istotny na sprzedaż (obrót) oraz na właściwości automatów do gier o niskich wygranych.

Ponadto zdaniem sądu niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z tej tylko przyczyny, że ocena zebranego materiału przez stronę jest inna niż organu. Trafność takiej oceny nie może być weryfikowana w ramach nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jak już podniesiono, nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, co do jej istoty. Takie działanie byłoby w istocie powtórnym orzekaniem w sprawie, co naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego..

Reasumując, sąd stoi na stanowisku, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie wskazują na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 O.p., które z kolei stanowiłyby podstawę do wzruszenia w tym trybie rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzja ta została wcześniej zaskarżona , jednak sąd ten skargę odrzucił, ponieważ strona mimo wezwania nie uiściła wpisu od skargi.

W związku z powyższym sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.