Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 czerwca 2025 roku w zakresie punktów 2 i 3 wniosku I. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku B. R. z dnia 30 czerwca 2025 roku w zakresie punktów 2 i 3 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz B. R. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest B. R. – dalej jako "Skarżący" jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 czerwca 2025 roku.

W dniu 30 czerwca 2025 roku Skarżący mailowo złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, cyt.:

"1) Ilu pracowników zatrudnionych jest w Wydziale Prawnym i Nadzoru

2) Kwoty wynagrodzenia brutto (wraz z wyszczególnieniem dodatków) Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru za maj i czerwiec 2025 roku,

3) Imiona i nazwiska radców prawnych zatrudnionych w tut. Urzędzie"

Jako sposób i formę udostępnienia powyższych informacji wskazał adres mailowy: [...] (k. 61 a.a.).

W dniu 14 lipca 2025 roku Wojewoda poinformował Skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpatrywania wniosku do 10 września 2025 roku (k. 58 a.a.).

Następnie za pismem z dnia 20 sierpnia 2025 roku Wojewoda Małopolski przesłał do Skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 30 czerwca 2025 roku, w którym w zakresie odpowiedzi na punkt 1 wskazał, że w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w Wydziale Prawnym i Nadzoru zatrudnionych jest 45 pracowników (stan zatrudnienia na dzień sporządzenia odpowiedzi, tj. 20 sierpnia 2025 r.).

W zakresie punktu 2 Wojewoda wskazał m.in., że żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika pełniącego funkcje publiczne albo pracownika niepełniącego funkcji publicznych dotyczy sprawy publicznej (stanowi informację publiczną), nie zasługuje na akceptację, ponieważ taki sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika (np. podmiotów publicznoprawnych), nie powoduje, że wniosek ten jest wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Jest to wyłącznie żądanie dotykające w sposób bezpośredni sfery ad personam. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, ale nie jest sprawą publiczną wysokość wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami konkretnej osoby fizycznej – jest to sprawa prywatna tej osoby.

Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca żąda informacji o wynagrodzeniu jednej osoby na stanowisku dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, czyli żąda informacji o konkretnej osobie fizycznej, dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam; żądanie to jest żądaniem dotyczącym konkretnej osoby, ponieważ jest to jedyne takie stanowisko w Urzędzie, więc osoba ta jest w pełni identyfikowalna, co oznacza, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewoda wskazał także, że pracownik, którego wysokość wynagrodzenia została udostępniona bez jego zgody, może przed sądem powszechnym dochodzić swoich praw od pracodawcy (za naruszenie dóbr osobistych domagać się odszkodowania oraz stosownego zadośćuczynienia). Trzeba bowiem pamiętać, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną", w takiej sytuacji niezawisły sąd powszechny dokonuje oceny, czy dana osoba fizyczna (powód) jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

W ocenie Wojewody Małopolskiego już same powyższe okoliczności przesądzają, że celem ustawodawcy nie było zakwalifikowanie informacji o wynagrodzeniu (zarobkach) konkretnych osób fizycznych, dotykającej w sposób bezpośredni sfery ad personam, jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Gdyby celem ustawodawcy było stworzenie obywatelom możliwości uzyskiwania informacji o wynagrodzeniu osób fizycznych, to w ustawie o dostępie do informacji publicznej dokonałby odpowiedniego zapisu – tak jak w przypadku oświadczeń majątkowych uczynił to w wielu ustawach. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca powinien zapisać, że informacja o wynagrodzeniu, np. dyrektorów zatrudnionych w organie administracji publicznej, podlega udostępnieniu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W ocenie Wojewody Małopolskiego, z tego przepisu nie sposób wyprowadzić podstawy do zakwalifikowania informacji o zarobkach dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu – nie jest to informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, a tylko taka stanowi informację publiczną. Pogląd przeciwny w istocie świadczyłby, że ustawodawca przyjął niekonstytucyjne zapisy, naruszające w szczególności art. 47, art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wszystko to dowodzi, że informacja o zarobkach dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, nie może zostać udostępniona. Wniosek nie wskazuje, iż jest on ukierunkowany na osiągnięcie celu, o którym mowa w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o dostępie do informacji publicznej – wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Treść żądania jednoznacznie wskazuje, że celem Wnioskodawcy jest uzyskanie informacji o zarobkach dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, a nie jawność wydatkowania środków publicznych. Żądanie to dotyczy informacji dotykającej w sposób bezpośredni sfery ad personam, nie dotyczy zatem informacji o sprawach publicznych.

Zaznaczono także, że Wojewoda Małopolski, będąc odpowiedzialny za wydatkowanie środków publicznych, musi liczyć się z tym, że gdyby udostępnił informację o zarobkach dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, to może odpowiadać przez sądem powszechnym za naruszenie dóbr osobistych tego pracownika, który może domagać się odszkodowania oraz stosownego zadośćuczynienia. Mając na uwadze powyższe, nie jest możliwe udostępnienie informacji o zarobkach dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru.

Natomiast w zakresie punktu 3 zapytania Wojewoda wskazał, że wniosek nie jest wystarczająco precyzyjny, aby Organ mógł od razu ustalić o jaką informację chodzi i mieć jasność co do treści swojego obowiązku – z wniosku nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie, nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej związany jest treścią wniosku – rodzajem, zakresem żądanych informacji oraz wskazaną przez wnioskodawcę formą i sposobem ich udzielenia. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji (doprecyzowania), powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje wnioskodawcy. Przedmiot wniosku musi być konkretny i precyzyjny, gdyż udzielający odpowiedzi powinien mieć jasność co do treści jego obowiązku.

Wojewoda podkreślił, że treść żądania wskazuje, że Wnioskodawca wnosi o udzielenie informacji o radcach prawnych zatrudnionych w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie. Oczekiwana informacja nie została wprost wyartykułowana we wniosku, nie wskazano czy dotyczy pracowników zatrudnionych na stanowiskach radcy prawnego, czy też na innych stanowiskach, co do których nie ma wymogu dokumentowania prerogatyw radcy prawnego, uprawniających do reprezentowania Organu, tym samym nie wiadomo jakie stanowiska miała na myśli osoba składająca wniosek. W Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie pracują bowiem osoby, które odbyły aplikację radcowską i mają uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego, ale go nie wykonują. Organ nie posiada informacji w tym zakresie (nie może przetwarzać danych osobowych, które nie są danymi niezbędnymi).

Nawet podjęcie szerokich działań badawczych nie umożliwiłoby ustalenia treści żądania określonego w pkt 3 wniosku. Nadto nie wolno zapominać, że takich czynności Organ nie może wykonywać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot obowiązany związany jest treścią wniosku i nie jest upoważniony do jego modyfikacji (doprecyzowania).

Tak długo, jak tego Wnioskodawca nie zrobi nie można mówić, że złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie może dokonywać podziału informacji na te, które ma na myśli Wnioskodawca i na te, których Wnioskodawca nie oczekuje. Co istotne w niniejszej sprawie, aby tutejszy organ mógł zidentyfikować i udostępnić żądaną informację, treść wniosku musi ją jednoznacznie wskazywać. Tymczasem treść wniosku B. R. nie spełnia tego wymogu. Żądanie Wnioskodawcy jest niejasne, nieprecyzyjne, odnosi się do ogólnego pojęcia wyartykułowanego przez Wnioskodawcę jako "podanie imion i nazwisk radców prawnych zatrudnionych w tut. Urzędzie".

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda przyjął, że żądanie określone w pkt 2 wniosku nie dotyczy informacji publicznej (dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam), zaś określone w pkt 3 nie jest wystarczająco precyzyjne, aby Organ mógł od razu ustalić o jaką informację chodzi i mieć jasność co do treści swojego obowiązku – z wniosku nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie.

Wszystko to dowodzi, że wniosek B. R., w części określonej w pkt 2 i 3, nie może być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a zatem wniosek ten nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku Wojewody Małopolskiego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie za pismem z dnia 22 stycznia 2026 roku wniósł skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 30 czerwca 2025 roku.

W skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na jego wniosek.

Powołując się na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 czerwca 2025 roku oraz stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 2 i 3, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że sformułowany przez niego wniosek o także w zakresie punktów 2 i 3 stanowi informację publiczną, a na potwierdzenie swoich tez przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto wskazał także, że wbrew twierdzeniom Wojewody punkt 3 jego wniosku jest precyzyjny, przy czym nawet w sytuacji w której Wojewoda uznał, że wniosek ten nie jest precyzyjny, to organ w tym zakresie miał obowiązek wezwać Skarżącego do sprecyzowania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).

Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11).

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Wojewoda Małopolski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, więc warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony.

Przechodząc do kontrolowanej sprawy, trzeba wskazać, że Skarżący w dniu 30 czerwca 2025 roku Skarżący mailowo złożył do Wojewody Małopolskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, cyt.:

"1) Ilu pracowników zatrudnionych jest w Wydziale Prawnym i Nadzoru

2) Kwoty wynagrodzenia brutto (wraz z wyszczególnieniem dodatków) Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru za maj i czerwiec 2025 roku,

3) Imiona i nazwiska radców prawnych zatrudnionych w tut. Urzędzie"

W odpowiedzi na powyższe wniosek w zakresie punktów 2 i 3 Wojewoda wskazał, że zapytanie z punktu 2 nie dotyczy informacji publicznej, natomiast zapytanie z punktu 3 jest nie jest wystarczająco precyzyjny, aby organ mógł od razu ustalić o jaką informację chodzi i mieć jasność co do treści swojego obowiązku – z wniosku nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie.

Odnosząc się do punktu 2 wniosku Skarżącego z dnia 30 czerwca 2025 roku, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych.

Przypomnieć także należy, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).

Podkreślić wypadnie, że dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; NSA z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; NSA z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16, NSA z dnia 27 marca 2025 roku, sygn. III OSK 149/22), który w pełni podziela także Sąd na gruncie niniejszej sprawy, że "żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, w tym również żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika (jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. Jak wskazuje się m.in. w powołanym powyżej orzecznictwie NSA każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Natomiast powoływana i akcentowana przez Wojewoda ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji – tak jak miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Dostęp do żądanych przez stronę skarżącą informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 marca 2025 roku, sygn. III OSK 149/22).

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że informacja objęta punktem 2 wniosku Skarżącego stanowi informację publiczną. W konsekwencji Wojewoda Małopolski dopuścił się w tym zakresie bezczynności w rozpoznaniu wniosku, albowiem błędnie uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a sposób załatwienia sprawy nie odpowiadał wymogom określonym w art. 13 ani art. 16 u.d.i.p.

Natomiast w odniesieniu do punktu 3 wniosku Skarżącego z dnia 30 czerwca 2025 r. należy wskazać, że dotyczył on podania imion i nazwisk radców prawnych zatrudnionych w tut. Urzędzie. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko Wojewody, że wniosek nie jest dostatecznie precyzyjny, a jego treść może budzić istotne wątpliwości interpretacyjne. Nie wynika z niej jednoznacznie, czy chodzi wyłącznie o osoby zatrudnione na stanowisku radcy prawnego, czy też o wszystkie osoby posiadające tytuł radcy prawnego, zatrudnione w Urzędzie.

Okoliczność ta nie przesądza jednak o prawidłowości załatwienia wniosku w tym zakresie.

Trafne w tym zakresie są zarzuty Skarżącego, który podnosi, że w takiej sytuacji organ miał możliwość dopytania wnioskodawcy o ten zakres pytania. Pomimo tego jednak Wojewoda przyjął interpretację wniosku niekorzystną dla wnioskodawcy, a mianowicie taką, że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na takie – nieprecyzyjne zapytanie, przez do faktycznie organ w sposób istotny ograniczył prawo Skarżącego do uzyskania informacji publicznej.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany – mimo ciążącego na nim obowiązku – nie podejmuje czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej albo nie rozpoznaje wniosku w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje możliwość żądania informacji dotyczących określonych faktów i stanów istniejących w chwili jej udzielania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje zamknięty katalog sposobów rozpoznania wniosku.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja nie może zostać udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany jest obowiązany w tym samym czasie poinformować o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin jej udostępnienia, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten, na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., znajduje odpowiednie zastosowanie także do podmiotów niebędących organami władzy publicznej.

W konsekwencji rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w jednej z dwóch form: czynności materialno-technicznej – w przypadku udzielenia informacji albo zawiadomienia o braku możliwości jej udostępnienia w trybie wnioskowym – albo decyzji administracyjnej – w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania.

Na gruncie niniejszej sprawy organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, ani też nie umorzył postępowania w tym zakresie. Skierowanie do Skarżącego pisma, w którym organ wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (w odniesieniu do punktu 2 wniosku), bądź że wniosek jest nieprecyzyjny (w odniesieniu do punktu 3), nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie.

Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. Dla uznania naruszenia prawa jako rażącego konieczne jest ustalenie, że bezczynność posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślić trzeba, że Organ w terminie zareagował na wniosek aczkolwiek w zakresie punktów 2 i 3 sposób nieprawidłowy. Jego postępowania w tym zakresie nie sposób zakwalifikować jako oczywistego czy też intencjonalnego naruszenia terminów do załatwienia wniosku, w związku z czym nie sposób przypisać postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką jej nałożenia (jak również przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w tym przepisie ma charakter dyskrecjonalny, co oznacza, że sąd może z nich skorzystać w sytuacji, gdy okoliczności sprawy są nieakceptowalne z punktu widzenia ochrony praw strony. Dobór odpowiedniego środka powinien być uzależniony od celu skargi na bezczynność, którym jest eliminowanie stanów bezczynności oraz doprowadzenie postępowania do jego zakończenia. Istotne znaczenie ma również funkcja prewencyjna, polegająca na zapobieganiu powstawaniu podobnych naruszeń w przyszłości. W tym kontekście grzywna pełni funkcję prewencyjno-represyjną wobec organu.

W realiach niniejszej sprawy brak jest jednak podstaw do jej zastosowania. Wojewoda udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie oraz szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko co do braku charakteru informacji publicznej w zakresie punktów 2 i 3. Okoliczność, że stanowisko to zostało uznane przez Sąd za nieprawidłowe, nie stanowi wystarczającej podstawy do wymierzenia grzywny. Nie zachodzi bowiem obawa, że bez zastosowania dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni zastosowanie środka o charakterze prewencyjno-represyjnym nieuzasadnionym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda rozpatrzy wniosek Skarżącego w zakresie punktów 2 i 3 i – stosownie do dokonanej oceny – udostępni informację publiczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), odmówi jej udostępnienia albo, w razie zaistnienia ku temu przesłanek, umorzy postępowanie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w punkcie V wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi.