Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej jako "pgik", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o udzieleniu D. S. kary nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

Uzasadniając decyzję wskazano, iż ze stosownym wnioskiem o nałożenie kary dyscyplinarnej wystąpił 10 grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Główny Geodeta Kraju uznał, iż zachodzą przesłanki wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, którą orzekł decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przytoczono treść wniosku oraz stanowisko zainteresowanego, w tym wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Podstawą wymierzenia kary dyscyplinarnej było naruszenie przez geodetę przy wykonywaniu prac geodezyjnych art. 42 ust. 3 pgik. Organ ustalił, że w dniu 18 marca 2008 r. D. S. zgłosił pracę geodezyjną określając ją jako "mapa do celów prawnych", gdy w istocie operat dotyczył wykonania "mapy do celów prawnych z projektowanym podziałem działek ewidencyjnych" o nr [...] oraz [...], położonych we wsi P., woj. [...]. Ta błędna informacja wpłynęła na zakres danych, jakie ośrodek powinien udostępnić wykonawcy pracy, obejmujące w szczególności dane z ewidencji gruntów i budynków, które przy podziałach nieruchomości udostępniane są dla nieruchomości podlegającej podziałowi oraz dla nieruchomości sąsiednich.

Ponadto prace geodezyjne obejmowały oprócz działek wymienionych w zgłoszeniu, działki ew. nr [...] i [...], zaś w operacie technicznym brak jest dokumentu potwierdzającego, iż geodeta poinformował ośrodek o zmianie zakresu prac, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78 poz. 837), dalej jako "rozporządzenie zgłoszeniowe".

Analiza opracowania geodezyjnego wykazała, iż dane zawarte w wykazie współrzędnych, skompletowane w zasobie przejściowym (kart 77-82) są niewiarygodne. Operat nie zawiera także dokumentów, z których wynikałoby źródło oraz sposób obliczenia współrzędnych. Brak jest informacji wskazujących na sposób ustalenia położenia punktów granicznych nieruchomości podlegających podziałowi, oraz informacji czy spełniają one wymogi instrukcji G-4. Operatowi zarzucono, iż:

- zawiera obliczenia dwóch punktów oznaczonych nr 1 (punkt graniczny pomiędzy działkami [...] a [...]), lecz o różnych współrzędnych,

- w wykazie współrzędnych zapisano, że współrzędne punktów nr 2, 3, 4, 5, 5A zostały przyjęte z operatu [...], w zasobie przejściowym brak jest kopii dokumentacji, z której wynikałby sposób i źródło ustalenia tych danych zaś w zasobie bazowym znajduje się wykaz współrzędnych, w którym punkty nr 2, 3, 4, 5 mają inne współrzędne,

- w wykazie współrzędnych zapisano, że współrzędne punktów nr 6, 7 i 9 przyjęto na podstawie ewidencji gruntów, operat techniczny nie zawiera źródła tych danych i sposobu ich obliczenia, zasób bazowy zawiera punkty nr 6, 7 i 9 lecz o innych współrzędnych,

- w wykazie współrzędnych zapisano, że dane dla punktów 11 PKP i 12 PKP zostały przyjęte z operatu nr [...], a brak jest dokumentu potwierdzającego tę informację,

- w wykazie współrzędnych zapisano, że punkty 24 i 25 zostały przyjęte na podstawie operatu o nr [...] – operat techniczny nie zawiera źródła tych danych i sposobu ich obliczenia,

- w wykazie współrzędnych zapisano, że punkty 26-29 oraz 43, 44 i 46 zostały przyjęte na podstawie ewidencji gruntów – ponownie zarzucono brak dokumentów potwierdzających źródło danych i sposób ich obliczenia, zasób bazowy zawiera dla w/w punktów inne współrzędne,

- w wykazie współrzędnych punkty 47-60 zostały przyjęte z operatu nr [...], operat taki został wymieniony wśród dokumentów zaleconych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej "PODGiK") do wykorzystania, lecz w zasobie przejściowym brak jest kopii tego dokumentu.

Protokół przyjęcia przebiegu granic w miejscu przeznaczonym na informację o dokumentach stanowiących podstawę przyjęcia granic nieruchomości podlegających podziałowi zawiera wyłącznie informację o wykorzystaniu operatu ewidencji gruntów nr [...]. Zapis taki nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu. Protokół nie zawiera listy i podpisów osób obecnych przy czynnościach przyjęcia granic.

Powyższe w ocenie organu dowodzi, iż prace geodezyjne nie zostały wykonane z należytą starannością, gdyż geodeta dopuścił się szeregu uchybień, naruszając zarówno przepisy prawa jak też standardy techniczne. Do wymierzenia kary znaczenie ma wyłącznie fakt, że doszło do naruszenia prawa, natomiast osoba sprawcy, okoliczności w jakich doszło do popełnienia ujawnionego uchybienia mają jedynie znaczenie w procesie ustalania stopnia winy, wpływającego na wymiar kary. W ocenie organu kara nagany jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

W związku żądaniem geodety o ponowne rozpatrzenia sprawy, z jednoczesnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji posiłkując się licznym orzecznictwem (min. wyroki NSA z 5 stycznia 1982 r. II SA 919/81 i WSA w Poznaniu IV SA/Po 204/09) wskazano, że organ w pierwszej kolejności obowiązany jest rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano:

- co do zarzutu nie wskazania art. 46 ust. 2 pgik w podstawie prawnej decyzji stwierdzono, ze organ administracji jest obowiązany przywołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia i to zrobił,

- w sprawie nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca wyłącznie organu a ponadto D. S. nie przywołał żadnej podstawy uzasadniającej wyłączenie pracownika (J. O.), natomiast zapis w decyzji, że w przypadku ujawnienia kolejnych nieprawidłowości w wykonywaniu prac geodezyjnych Główny Geodeta Kraju podejmie inne środki dyscyplinujące, włącznie z odebraniem uprawnień zawodowych nie są groźbami lecz pouczeniami wskazującymi ogólne zasady wymierzania kar w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej,

- wskazano, że w niniejszej sprawie nie została sporządzona opinia przez W. w W. (W.), zatem wszelkie zarzuty i pytania sformułowane przez geodetę w tym zakresie są niezrozumiałe (opinia taka jest przedmiotem innego postępowania toczącego się przed Głównym Geodetę Kraju a dotyczącym D. S.) ,

- decyzja zawiera wszystkie elementy o których mówi art. 107 § 1 kpa, zatem niezasadny jest zarzut naruszenia tegoż przepisu.

W skardze na powyższą decyzję D. S. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a pgik gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "WINGiK") nie ma ustawowych kompetencji do przeprowadzenia kontroli osób (geodetów), a jedynie kontroli przedsiębiorców – w niniejszej sprawie przedsiębiorcą było R. Sp. z o.o., a nie geodeta D. S.,

- § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090) dalej jako "rozporządzenie kontrolne");

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 75, art. 79, art. 107 § 1 i 3 kpa,

- art. 7 i art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracownika – J. O.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że celem kontroli WINGiK jest sprawdzenie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii w szczególności zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii. Podniósł, iż wobec niego nie został zastosowany tryb określony w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia kontrolnego. W związku z czym sformułowano wątpliwość:

- czy istnieje jakiś inny tryb przeprowadzenia kontroli przez WINGiK niż ten określony w rozporządzeniu kontrolnym,

- czy art. 7b ust. 1 pgik stanowi dla WINGiK samodzielną podstawę prawną do kontrolowania przestrzegania przepisów prawa,

- czy postępowanie wyjaśniające mające miejsce w niniejszej sprawie jest tym samym co kontrola w myśl przepisów rozporządzenia kontrolnego.

Dalej wskazano, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe gdyż nie zawiera dowodów na których oparł się organ wydając decyzję. Co prawda wskazano, że oparto się na ustaleniach WINGiK zawartych we wniosku z 10 grudnia 2010 r. o ukaranie geodety. Podniesiono, że Główny Geodeta Kraju w całości oparł się na ustaleniach WINGiK, nie dokonał zaś własnego postępowania dowodowego. W sprawie nie jest wiadome kto przeprowadził kontrolę dla WINGiK, gdyż brak jest protokołu z czynności kontrolnych.

Zwrócono uwagę, że nie rozpatrzono wniosku o wyłączenie pracownika. Odnosząc się do postawionych geodecie zarzutów stwierdzono, że :

- pojęcia "mapa do celów prawnych" i "mapa do celów prawnych z projektowanym podziałem działek ewidencyjnych" i wiele podobnie brzmiących pojęć pokrewnych nie są nigdzie zdefiniowane, w szczególności takiej definicji nie zawiera pgik, są to pojęcia którymi posługują się geodeci w "żargonie geodezyjnym" – "mapa do celów prawnych" jest pojęciem ogólnym, swym zakresem obejmującym również mapę do celów prawnych z projektowanym podziałem (powołano się na praktykę ośrodka, gdzie zgłoszenia przyjmowane są drogą elektroniczną); wskazano że tytuł zgłoszenia nie ma znaczenia, gdyż zakres przygotowanych i wydawanych materiałów jest zawsze taki sam i najczęściej niewystarczający do wykonania pracy bez odwiedzenia ośrodka i samodzielnego uzupełnienia materiałów, w decyzji nie wykazano, że w związku ze zgłoszeniem "mapa do celów prawnych" wydano mniej materiałów, co miało wpływ na wynik pracy geodety (zauważono, że przeciwnie wydano wszystkie niezbędne materiały w szczególności dotyczące działek ew. nr [...] i [...] co potwierdza operat techniczny),

- z § 6 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego nie wynika, że zawiadomienie o zmianie zakresu opracowania musi mieć wyłącznie formę pisemną, geodeta o zmianie zakresu poinformował ustnie, a dowodem tego jest wydanie mu kompletnych materiałów do wykonania pracy,

- uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania naruszonych przez geodetę przepisów i standardów – organ uznając za niewiarygodne dane zawarte w wykazie współrzędnych, skompletowane w zasobie przejściowym (kart 77-82) opracowanym w układzie państwowym 1965 strefa 2 a także wskazując, że operat nie zawiera dokumentów, z których wynikałoby źródło oraz sposób obliczenia współrzędnych nie wskazano których standardów dokonano naruszenia, sankcje dyscyplinarne zależą bowiem od stopnia naruszenia a nie od tego w jakim stopniu organ dowierza opracowaniu geodety

- odnośnie nieprawidłowego sporządzenia protokołu z czynności okazania granic nieruchomości podlegającej podziałowi wskazano, że ocena prawidłowości protokołu nie podlega nadzorowi i kontroli służb geodezyjnych lecz właściwym w tym zakresie jest organ zatwierdzający podział nieruchomości działający na podstawie przepisów wykonawczych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej jako "ugn", niezależnie od powyższego wskazano, że geodeta nie ma uprawnień do zmuszenia kogokolwiek do złożenia podpisu, ponadto brak jest przepisu zobowiązującego do zamieszczenia w protokole wyjaśnień dlaczego osoba odmówiła podpisu, wskazano, że Wójt Gminy K. (organ zatwierdzający podział) nie zakwestionował protokołu, a strony nie odwołały się od decyzji.

Ostatecznie wskazano, że opracowanie którego autorem jest skarżący zostało również skontrolowane przez Inspektora kontroli technicznej [...] PODGiK stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego, z których to czynności sporządzono w dniu 20 listopada 2008 r. protokół. Odnotowano w nim, że operat nadaje się do przyjęcia do zasobu. Główny Geodeta Kraju nie uwzględnił tego dowodu, a także nie uzasadnił dlaczego tego dowodu nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy na zakres zadań wykonywanych przez WIGNiK, który uregulowany został w art. 7b pgik. Określono tam, że organ ten jest właściwy do dokonywania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów pgik (ust. 1 pkt 1), a w szczególności zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami pgik (ust. 1 pkt 1 lit. a). Ponadto WINGiK współdziała z Głównym Geodetą Kraju w zakresie właściwości nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1 pkt 3). Szczegółowy zakres przeprowadzenia kontroli oraz podział zadań kontrolnych został uregulowany w rozdziale 2 rozporządzenia kontrolnego. § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia kontrolnego stanowi, iż kontrola ma na celu w szczególności sprawdzenie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji uzyskanych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś właściwym do jej przeprowadzenia jest WINGiK (§ 5 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia). Rozporządzenie kontrolne w § 7 rozróżnia cztery tryby przeprowadzenia kontroli: kompleksową, problemową, doraźną, sprawdzającą.

Sama kontrola może być przeprowadzona po uzyskaniu pisemnego, imiennego upoważnienia określającego jednostkę kontrolowaną oraz przedmiot, zakres i termin kontroli, wystawionego przez organ zarządzający kontrolę (§ 9 ust. 1 rozporządzenia kontrolnego). Z kontroli sporządza się protokół w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla kierownika jednostki kontrolowanej i organu zarządzającego kontrolę (§ 13 ust. 1 rozporządzenia kontrolnego).

Odrębną procedurą kontroli może być objęta dokumentacja przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach § 7 - § 12 rozporządzenia zgłoszeniowego. Dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w szczególności w zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, kompletności przekazywanych materiałów (§ 9 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego). W przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole (§ 11 rozporządzenia zgłoszeniowego).

Ponadto WINGiK zostały przyznane kompetencje do zainicjowania postępowania dyscyplinarnego (art. 46 ust. 1 i 2 pgik). Wymaga rozwagi, czy skorzystanie z takiego uprawnienia przez WINGiK jest wystarczającym argumentem do uznania, iż procedura i kończący ją protokół kontroli dokumentacji przyjmowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w ramach § 7 - § 12 rozporządzenia zgłoszeniowego), nie ma znaczenia dla dopuszczalności dokonywania kolejnej oceny takiej dokumentacji na potrzeby postępowania dyscyplinarnego wobec geodety, który ją sporządził. Stwierdzić należy, iż przyjęcie opracowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po uprzednim poddaniu go kontroli przez osoby uprawnione i sporządzeniu na tę okoliczność stosownego protokołu na podstawie § 11 rozporządzenia zgłoszeniowego oznacza, iż jakkolwiek możliwa jest ponowna ocena tego opracowania geodezyjnego na potrzeby postępowania dyscyplinarnego, to jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w ramach takiego postępowania organ orzekający zobowiązany jest wykazać, iż uprzednia kontrola i sporządzony protokół nie są prawidłowe. Sporządzony uprzednio protokół kontroli oraz następcze przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią bowiem urzędowy dowód stwierdzonych w tych dokumentach okoliczności - w rozumieniu art. 76 ust. 1 kpa – dlatego ich podważenie wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/10, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, co następuje. Operat techniczny dokumentujący wykonane prace geodezyjne – mapy do celów prawnych z projektowanym podziałem - był przedmiotem kontroli WINGiK w dniu 20 listopada 2008 r. W protokole z kontroli wskazano wady opracowania, które zostały następnie usunięte, co potwierdza podpis osoby kontrolującej z dnia 27 listopada 2008 r. Następnie dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem KERG [...]. Przyjęcie to oznacza, iż dokumentacja ta odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego, w tym zatem przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności oraz zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji.

O ile organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne mógł podważyć domniemanie prawidłowości opracowania (wynikające z przyjęcia go do zasobu), to jednak musiał precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu decyzji na materiał dowodowy to uzasadniający. Opracowanie przyjęte do zasobu korzysta bowiem z mocy dowodowej dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa), zatem by je wzruszyć należy skorzystać z adekwatnego przeciwdowodu (w rozumieniu art. 76 § 3 kpa), podważającego w szczególności protokół kontroli, w którym to nie zarzucono wadliwości ujętych we wniosku o ukaranie. A jednocześnie na tyle doniosłego, by mógł stanowić podstawę do zmiany opracowania znajdującego się w zasobie, poprzez doprowadzenia go do stanu zgodności z przepisami prawa. Dlatego też w przypadku przyjęcia, iż obowiązujące opracowanie geodezyjne (funkcjonujące w obrocie) jest nieprawidłowe, należy w pierwszej kolejności podjąć wobec niego stosowne działania kontrolne w przepisanej do tego procedurze i formie (sam organ w odpowiedzi na skargę różnicuje uprawnienia kontrolne podejmowane w trybie art. 7b pgik i rozporządzenia zgłoszeniowego od czynności wyjaśniających poprzedzających postępowanie dyscyplinarne), aby następnie można było wydać właściwe rozstrzygnięcie z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodetów. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której na potrzeby postępowania dyscyplinarnego opracowanie podziałowe uznane zostało za nieprawidłowe, w kwestiach istotnych (np. brak dokumentacji na okoliczność naniesienia konkretnych punktów, istotne różnice w tym zakresie w poszczególnych częściach dokumentacji) przy czym równocześnie nadal pozostaje w zasobie ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi tego stanu (stanowi podstawę do ujawniania danych w ewidencji gruntów i budynków czy sporządzania kolejnych prac geodezyjnych i kartograficznych).

Zatem w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nie wyjaśniono sprawy w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, czemu w konsekwencji nie dano również wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (naruszenie art. 107 § 3 kpa), gdyż nie ustosunkowano się do skutków jakie wywołuje moc dowodowa procedury kontrolnej opracowania podziałowego przeprowadzonego w 2008 r., a która to procedura poprzedzała przyjęcie tego opracowania do zasobu. Wskazane naruszenia mogły przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bez skutecznego przeprowadzenia przeciwdowodu w rozumieniu art. 76 § 3 kpa wobec procedury i dokumentów przyjęcia opracowania podziałowego do zasobu, przyjęcie to skutkuje domniemaniem prawidłowości tego opracowania.

Ponadto wskazać należy, iż jeżeli podstawą wymierzenia kary dyscyplinarnej nie są akty powszechnie obowiązujące (przepisy korporacyjne, zasady etyki zawodowej, kodeksy czy statuty branżowe) to muszą one znaleźć się w aktach administracyjnych, nie tylko w tym celu by Sąd kontrolując orzeczenie mógł zweryfikować, czy słusznie zarzucono naruszenie określonego kanonu postępowania, lecz przede wszystkim w celu ochrony praw strony (art. 10 § 1 kpa). Aby strona zapoznając się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie mogła w prosty sposób dokonać oceny ustaleń organu administracji (urzeczywistnienie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów). Dlatego też, za zasadny należy uznać zarzut Skarżącego wskazujący, że orzekając sankcję dyscyplinarną organ nie przywołał jakich konkretnie standardów oraz których przepisów geodeta dokonał naruszenia, określając położenie współrzędnych punktów granicznych na podstawie danych z ewidencji gruntów czy z innych operatów (np. [...] czy [...]) oraz, że operat techniczny nie zawiera dokumentów z których wynikałoby źródło i sposób obliczenia współrzędnych. Przy czym wskazać należy, iż właściwy organ w pierwszej kolejności winien wzruszyć protokół kontroli stanowiącego podstawę przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu, w przeciwnym wypadku nie może bowiem stawiać zarzutu, że praca została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Dopiero wtedy dopuszczalne będzie postawienie zarzutów naruszenia konkretnych standardów zawodowych określając precyzyjnie wadliwie przeprowadzoną czynność geodezyjną, standard jaki narusza, stopień naruszenia, i ostatecznie sankcje za dane naruszenie. Zaniechanie powyższej procedury i niczym nieuzasadnione twierdzenie Głównego Godety Kraju, że wskazane uchybienia przy wykonywaniu pracy geodezyjnej stanowią istotne naruszenie standardów i przepisów skutkuje przyjęciem, że kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy co następuje:

1. Nietrafny jest zarzut wskazujący, że Skarżący nie wie na jakiej podstawie dokonano weryfikacji operatu technicznego, skoro nie była to kontrola w rozumieniu przepisów pgik i rozporządzenia zgłoszeniowego. Skarżący świadom jest różnic pomiędzy postępowaniem kontrolnym, a wyjaśniającym. W ramach tego drugiego możliwe jest przygotowanie materiałów inicjujących postępowanie dyscyplinarne, w szczególności przeprowadzenie wszystkich dowodów wymienionych w art. 75 § 1 kpa (a zatem wszelkie dokumenty sporządzone przez organ administracji mogą być dowodem, możliwa jest ocena wykonanych prac geodezyjnych), jednakże w jego granicach nie można dokonać czynności które można przeprowadzić wyłącznie w ramach tego pierwszego (w realiach niniejszej sprawy podważenia mocy dowodowej protokołu z 2008 r.). Zatem w ramach postępowania wyjaśniającego co do zasady możliwa jest weryfikacja pracy geodezyjnej (zatem zarzut jest nietrafny), jednakże nie każde ustalenia tam dokonane są wystarczające by móc zakwestionować moc dowodową określonych dokumentów wynikającą z ich charakteru czy sposobu sporządzenia (chociażby protokołu stanowiącego podstawę przyjęcia pracy do zasobu). Właściwe ku temu jest inne postępowanie, o czym wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia.

2. Nietrafny jest zarzut dotyczący nie wskazania dowodów na podstawie których ustalono które czynności geodeta przeprowadził wadliwie (protokołu czynności kontrolnych). Co do zasady organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinien precyzyjnie wskazać dowody na podstawie których przypisano geodecie konkretne naruszenie skutkujące koniecznością wymierzenia kary dyscyplinarnej (art. 107 § 3 kpa). Jednakże mając na względzie, że podstawą dokonanej kontroli pracy geodezyjnych był znajdujący się w aktach administracyjnych operat techniczny, w wadliwości którego organ upatrywał podstawę odpowiedzialności geodety, wskazując strony tego opracowania na których znajdują się błędy, przyjąć należy, iż oczywistym jest, że dowodem owych nieprawidłowości jest sam operat.

3. Odnośnie nie wyłączenia z postępowania pracownika pełniącego funkcję piastuna organu – J. O. należy stwierdzić, co następuje. Wniosek o wyłączenie J. O. od załatwienia sprawy Skarżący zawarł w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. W odpowiedzi na nie w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. wskazano, że wyłączenie pracownika jest możliwe wtedy gdy strona precyzyjnie wskaże podstawę takiego wyłączenia z art. 24 kpa. Strona takiej przyczyny nie podała, a za taką nie potraktowano obaw Skarżącego dotyczących obiektywności J. O. Wskazano, że zapis dotyczący możliwości nałożenia kolejnych kar dyscyplinarnych nie jest szykanowaniem strony lecz wypełnieniem ustawowego obowiązku informowania o zasadach wymierzania kar w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi Skarżącego. Następnie została wydana przez Głównego Geodetę Kraju decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. podpisana przez J. O.

Wskazać należy, organ powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na dopuszczalność złożenia w trybie art. 24 § 3 kpa wniosku o wyłączenie pracownika piastującego funkcję organu. W wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92 (OSP z 1995 r. , z. 9, poz. 188 z glosą W. Chróścielewskiego) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący stanowisko organu administracji publicznej. Jednocześnie w piśmiennictwie postuluje się zaniechanie jego akceptowania, a to ze względu na to, że pogląd ten doprowadził do zatarcia różnicy między odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu (zob. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Możliwość żądania wyłączenia osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu w trybie art. 24 § 3 kpa została ponadto wykluczona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 311/10 (ogólnodostępnym w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w oparciu o rozważania dotyczące możliwości wyłączenia osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu a zawarte w uzasadnieniu uchwały tegoż Sądu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (również dostępnym w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując przyjęto, że wniosek o wyłączenie pracownik piastujący stanowisko organu jest niedopuszczalny, chociaż dyskusyjna jest forma w jakiej odmowa powinna być załatwiona, zaś nierozstrzygnięcie o nim nie miało żadnego wpływu dla wyniku rozpoznawanej sprawy.

Niezależnie od przyjętego w tym zakresie stanowiska, Główny Geodeta Kraju nie musiał zatem rozpoznawać wniosku o wyłączenie pracownika piastującego stanowisko organu od rozpoznania sprawy poprzez wydanie odrębnego orzeczenia w tym przedmiocie (na orzeczenie w tym przedmiocie nie przysługują środki odwoławcze). Za wystarczające należy uznać skierowane do Skarżącego pismo z dnia 31 stycznia 2011 r., informujące o braku podstaw wyłączenia J. O. od rozpoznania sprawy. O ile uznać, iż wyłączenie pracownika piastującego funkcję organu jest dopuszczalne za uprawnione należy uznać wyjaśnienia zawarte w piśmie, odnośnie możliwości wymierzenia kolejnych kar dyscyplinarnych. Ich zamieszczenie nie świadczyło o stronniczości piastuna organu lecz stanowiło informację o ewentualnych następstwach (najdalej nawet idących) wymierzenia sankcji w innych postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutów postawionych przez organ pracy geodezyjnej Skarżącego, podnieść należy co następuje:

1. W kwestii nieprawidłowego zatytułowania opracowanie - geodeta zdaniem organu winien określić je jako "mapa do celów prawnych z projektowanym podziałem" a nieprawidłowe określenie opracowania narusza standard wymagany od osoby wykonującej zawód geodety. Art. 42 ust. 3 pgik stanowi, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Sformułowania z należytą starannością zawarte w w/w przepisie nie należy rozumieć wyłącznie w znaczeniu przestrzegania porządku prawnego (prawa stanowionego) lecz należy je odczytywać jako pewnego rodzaju wzorzec postępowań, czynności i zachowań wymaganych od osób wykonujących zawód geodety. Jednak zarzucając naruszenie tego wzorca nie wystarczy jeżeli organ stwierdzi, że przekroczenie standardów należytej staranności miało charakter oczywisty, gdyż praktyka zawodowa wskazuje, że zachowanie było np. nieprofesjonalne, bądź niedokładne lub niefachowe. Skoro nie ma możliwości odwołania do konkretnego aktu normatywnego konieczne jest wyraźne wskazanie źródła w oparciu o które oceniono istnienie określonego wzorca zachowania (instrukcje, regulaminy zawodowe, zasady wiedzy akademickiej, literatura fachowa przedmiotu). Odnosząc się do konkretnie postawionego geodecie zarzutu stwierdzić należy, iż organ musi wskazać jakie są przyjęte i akceptowalne sposoby dokonywania zgłoszenia prac geodezyjnych i ich tytułowania, zwłaszcza wobec zarzutu iż w danym ośrodku, zdaniem Skarżącego, istnieje odmienna praktyka. Dopiero wówczas możliwe jest postawienie zarzutu, iż zgłoszenie nastąpiło niezgodnie ze standardem. Natomiast bez odniesienia się do standardów zawodowych, niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3 pgik, gdyż zarówno ustawa jak i rozporządzenie zgłoszeniowe takich wymogów nie określa (§ 7 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego wyłącznie odsyła do standardów technicznych dotyczących geodezji i kartografii).

2. Brak dokumentu potwierdzającego zmianę zakresu prac (objęcia opracowaniem dwóch dodatkowych działek). Geodeta wskazał, że nie ma przepisów określających, że zgłoszenie ma mieć formę pisemną, zaś fakt ustnego zgłoszenia dowodzi okoliczność wydania mu kompletnych materiałów wystarczających do wykonania pracy. Skoro brak jest przepisów wskazujących na konieczność zachowania formy pisemnej do wniosku o zmianę zakresu prac (§ 6 ust. 1 rozporządzenia zgłoszeniowego nie reguluje tej kwestii), zatem organ musi wskazać konkretny standard zawodowy, który takie postępowanie geodety naruszyło, a w przeciwnym razie odnieść się do argumentu strony, iż do zgłoszenia faktycznie doszło, skoro materiały konieczne do wykonania prac również dla dwóch nowych działek zostały wydane, a jak twierdzi skarżący zaś ustne zgłoszenie nie naruszało przyjętych w danym ośrodku reguł postępowania.

3. W kwestii braku podpisu pod protokołem oraz braku wskazania zamieszczenia informacji o przyczynach odmowy podpisania protokołu odwołać się wypada do argumentacji zawartej w pkt. wyżej - § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – Dz. U. Nr 268, poz. 2663 nie reguluje zachowania geodety w przypadku odmowy złożenia podpisu pod protokołem, zatem organ chcąc postawić geodecie zarzut sporządzenia protokołu bez należytej staranności musi wskazać jaki konkretnie naruszono standard zawodowy sporządzając protokół bez takiej wzmianki. Za bezzasadne jednocześnie należy uznać zarzuty skargi, jakoby w sprawie mogło mieć znaczenie, iż stosowny akt wydany jest na podstawie upoważnienia zawartego w innej ustawie niż pgik (u.g.n.). Geodeta wykonując prace geodezyjne w ramach czynności związanych z podziałem nieruchomości, jest obowiązany zachować standard zawodowy oczekiwany od profesjonalisty, jak przy wykonywaniu wszelkich innych czynności wymagających tego rodzaju szczególnych uprawnień.

4. Odnośnie naruszenia standardów przy sporządzeniu operatu (niewiarygodność współrzędnych oraz niewymienienie dokumentów z których wynikałoby źródło i sposób obliczenia współrzędnych) wypowiedziano się już wcześniej wskazując, na dopuszczalność postawienia takich zarzutów dopiero po podważeniu protokołu, a w konsekwencji danych znajdujących się w zasobie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a w szczególności odnośnie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (możliwości nałożenia kary dyscyplinarnej bez uprzedniego podważenia przyjętego do zasobu opracowania podziałowego).