Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] i [...] marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. zasądza o Wójta Gminy L. na rzecz S.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S.S. w dniu [...] maja 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy L., w której zarzucił organowi nieudzielenie wnioskowanej przez stronę informacji publicznej. Z tego też powodu skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy L. do udostępnienia mu do wglądu dokumentów dotyczących: usług transportu materiału przeznaczonego do kruszenia, prac z wyrównaniem dróg gminnych i prac rozbiórkowych na terenie gminy w latach 2005 – 2007, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Skarżący sprecyzował, iż pod pojęciem dokumentów należy rozumieć umowy, faktury, noty księgowe, protokoły odbioru, itp.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż od złożenia wniosku, tj. [...] marca 2011 r. do dnia wniesienia skargi nie udostępniono mu do wglądu informacji publicznej, o którą występował. Spółka, której skarżący jestem współwłaścicielem, posiada prawo wieczystego użytkowania na terenie gminy, na której to nieruchomości były wykonywane prace związane z przedmiotowymi dokumentami. Organ bezprawnie odmawia skarżącemu wglądu do przedmiotowych faktur i protokołów, jak też nie wydał decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym organ podniósł, iż w dniu [...] marca 2011 r. S.S. zwrócił się z prośbą o udostępnienie do wglądu dokumentacji związanej z usługą kruszenia betonu z rozbiórki i dokumentacji przetargowej zadania [...]. W tym samym dniu udostępniono skarżącemu całą żądana dokumentację. W dniu [...] i [...] marca 2011 r. skarżący ponownie zwrócił się o wgląd w dokumentację przetargową dotycząca wyrównywania dróg w latach 2005, 2006 i 2007 r. W dniu [...] marca skarżący otrzymał pisemną odpowiedź, iż Urząd Gminy L. może mu udostępnić jedynie dokumentację przetargową z 2007 r. i ta dokumentacją w dniu [...] marca 2011 r. została zainteresowanemu udostępniona. Następnie w dniu [...] marca 2011 r skarżący wyjaśnił, iż jemu nie chodzi o udostępnienie dokumentacji przetargowej, lecz udostępnienie dokumentów związanych z wyrównywaniem dróg tj. umów, faktur not księgowych protokołów odbioru. Pismem z następnego dnia skarżący sprecyzował żądanie i wystąpił o udostępnienie faktur, umów i protokołów odbioru prac dotyczących przetargu z 2005 r. oraz faktur protokołu odbioru prac związanych z zamówieniem publicznym [...]. W dniu [...] marca 2011 r skarżący otrzymał odpowiedź od organu, w której organ wyjaśnił przyczyny odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Na kolejne pisemne żądanie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący otrzymał w dniu [...] kwietnia 2011 r obszerne wyjaśnienia, dotyczące stanowiska organu skarżącego w sprawie udostępnienia mu żądanych dokumentów. Pomimo udzielonej odpowiedzi, skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r podtrzymał swoje stanowisko w sprawie żądania wydania przedmiotowej dokumentacji.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności, bowiem skarżący otrzymał od organu dokumenty, do których wglądu żądał, a które zgodnie z prawem mogły być mu udostępnione. Tak stało się z dokumentacją dotycząca postępowania przetargowego które odbywało się w 2007 r. Natomiast dokumenty przetargowe, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie są informacja publiczną, tylko udostępnianą zainteresowanym na podstawie artykułu 96 ust 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień Publicznych (Dz. U z 2010 r. Nr 113, poz.759). Przepis ten jest przepisem szczególnym i nie może być stosowany rozszerzająco. Wyliczono w nim dokładnie jakie dokumenty z postępowania przetargowego są jawne. Nie ma wśród nich takich dokumentów jak faktury, noty księgowe i protokoły odbioru. Z kolei na podstawie art. 97 ww. ustawy dokumenty przetargowe przechowywane są przez okres 4 lat. Zdaniem organu czteroletni okres o którym mowa w tym artykule zaczyna bieg od dnia zawarcia umowy . Wobec tego dokumentu przetargowe z lat 2006 i 2005 zostały zniszczone.

Odnosząc się do zarzutu, iż nie została skarżącemu udostępniona informacja publiczna, organ podniósł, iż informacje, których udostępnienia żąda skarżący nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198). Według piśmiennictwa i orzecznictwa informacja publiczną jest informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (przykładowo wyrok NSA z 30 października 2002 r. sygn. akt lI SA 181/02, wyrok NSA z 20 października 2001 r. sygn. akt II NSA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02). Żądane przez skarżącego dokumenty: faktury, noty księgowe i protokoły odbioru nie są dokumentami, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie należą także do katalogu dokumentów udostępnianych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240). Zdaniem organu, dokumenty takie jak faktury, noty księgowe i protokoły odbioru to dokumenty wiążące strony objęte tajemnica handlową i z tego względu dodatkowo nie mogą być udostępniane wszystkim zainteresowanym. Wobec powyższego organ nie miał podstaw udostępniania żądanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu) , 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Oczywistym jest, że Wójt Gminy L. pozostaje w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organem władzy publicznej. Zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o ile strona występuje z żądaniem udzielenia takiej właśnie informacji.

Przechodząc do badania przedmiotowego zakres żądania strony należy wyjść od konstytucyjnej gwarancji prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów ... (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treść tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Skarżący pismami z dnia [...] i [...] marca 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy L. o umożliwienie wglądu w dokumentację usług transportu materiału przeznaczonego do kruszenia, prac z wyrównaniem dróg gminnych i prac rozbiórkowych na terenie Gminy w latach 2005 – 2007 r. Następnie pismem z dnia [...] marca 2011 r. sprecyzował swoje żądanie domagając się wglądu do umów, faktur, not księgowych i protokołów odbiory prowadzonych przez Gminę L. inwestycji.

Zdaniem Sądu, żądane przez stronę informacje stanowią informację publiczną.

Protokoły odbiorcze zakończonych robót budowlanych czy remontowych, których inwestorem była Gmina, posiadają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji publicznej. Takowy dokument posiada szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Przesłanką kwalifikującą treść oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt, co w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego niewątpliwie ma miejsce.

Także prowadzenie inwestycji gminnej następuje w ramach realizacji konkretnego, przyjętego lub uchwalonego programu zadań publicznych. Zakres tego program, sposób jego realizacji, wykonanie i skutki, a zatem i kwestie finansowe, w szczególności dotyczące wydatkowania środków publicznych, co do zasady podlegają udostępnieniu jako informacji publiczna – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu, nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu, iż umowy o wykonanie prac inwestycyjnych oraz dokumentacja księgowa nie jest informacją publiczną.

Wskazać w tym miejscu należy, iż określony w art. 6 powołanej powyżej ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu, nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Przyjąć zatem należy jako zasadę jawność informacji o charterze publicznym, zaś wyjątków od tej zasadny należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Inną zaś kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem, o czym stanowi art. 5 ust. 1 – 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia takiej informacji, z powołaniem się na ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 powołanej ustawy).

W świetle postanowień art. 13 ust. 1 ww. ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustęp 2 tego artykułu natomiast stanowi, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z treści powołanych przepisów należy wywieść, że udzielenie informacji jest czynnością materialno-techniczną. Udzielenie informacji publicznej nie przyjmuje zatem formy decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Jeżeli strona nie wystąpiła ze szczególnym wnioskiem o udostępnienie informacji, wówczas udzielenie tej informacji, nawet w formie ustnej, jest dopuszczalne.

Organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę, bądź odpowiedzią swą nie objął całości żądania zawartego we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego.

W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy L. pozostaje w bezczynność, albowiem nie udzielił on skarżącemu wnioskowanej w kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2011 r. informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W związku z powyższym skargę S.S. należy uznać za zasadną i zobowiązać organ do udostępnienia żądanej przez stronę informacji w terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej, zaś orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.