Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 223/15 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Z. N. na rzecz Burmistrza Miasta R. – Z. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. poprzez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości - w terminie 14 dni, nadto stwierdził iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od Burmistrza Miasta R. – Z. na rzecz skarżącej Z. N. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca wystąpiła z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - kopii dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R.-Z.". Z powodu niewykonania żądania strony skarżącej w terminie złożyła ona skargę na bezczynność tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Kr 10/12 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5 000 zł za nieprzekazanie skargi do sądu w ustawowym terminie. Wyrokiem z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/12, Sąd ten nakazał organowi załatwienie sprawy, uznając za chybione twierdzenia Burmistrza Miasta R.-Z. jakoby nie miał on technicznej możliwości udostępnienia informacji publicznej. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, skargi kasacyjnej, Burmistrz Miasta R.-Z. udostępnił skarżącej część żądanej informacji publicznej, odmawiając jednakże udostępnienia jej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia dotyczące uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływał się przy tym na konieczność ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczyły te rozstrzygnięcia. Pierwszą decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej we wskazanej powyżej części organ administracji publicznej wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], uchyliło ją i umorzyło postępowanie w sprawie, wskazując przy tym, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta R.-Z. nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o rzekomej potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte co do uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy. Burmistrz Miasta R.-Z. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję, znak [...], o odmowie udostępnienia informacji, opartą o wywód odnoszący się do potrzeby ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczy żądanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a. Burmistrz Miasta R.-Z. otrzymał powyższą decyzję w dniu [...] września 2015 r. Ponieważ organ nadal nie podejmował żadnych działań nakierowanych na załatwienie sprawy, skarżąca w dniu [...] listopada 2015 r. doręczyła Burmistrzowi Miasta R.-Z. wezwanie do niezwłocznego uczynienia tego. Następnie skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. – Z. wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, przyznając, iż w dniu [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. przesłało mu decyzję z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. Dalej podał, że w dniu [...] października 2015 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z pytaniem, czy decyzja z dnia [...] września 2015 r. jest ostateczna. W ocenie Burmistrza jest oczywistym, że podjęcie jakichkolwiek dalszych działań w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest uzależnione od uzyskania informacji o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] września 2015 r. Ewentualne wydanie kolejnej decyzji lub podjęcie innych czynności w sytuacji braku informacji o ostateczności decyzji nadzorczej mogłoby narazić Burmistrza R.-Z. na zarzut nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wobec powyższego nie można zarzucić mu bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając zasadność skargi, przedstawił najpierw uprawnienia sądów w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uregulowane w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., po czym podał, że w sprawach z zakresu bezczynności dotyczącej nieudostępnienia w terminie informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi żadnym środkiem zaskarżenia. Następnie przedstawił rozumienie pojęcia bezczynności. Na tej podstawie, analizując stan faktyczny sprawy, doszedł do przekonania, że organ jest bezczynny w niniejszej sprawie, i stan te nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Sąd meriti wskazał, że wniosek ją inicjujący został złożony organowi [...] kwietnia 2011 r. - a więc cztery i pół roku przed wniesieniem rozpoznawanej właśnie skargi na bezczynność. W tym okresie Burmistrz Miasta R. – Z. wielokrotnie bezpodstawnie przedłużał postępowanie, na przykład poprzez nieprzekazanie w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. skargi Z. N. na swą bezczynność, za co został ukarany grzywną w wysokości 5 000 złotych (p. prawomocne postanowienie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. II SO/Kr 10/12). Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż sprawa ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SAB/Kr 36/12, zobowiązał ten organ do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest zatem, na mocy art. 153 P.p.s.a., związany wymienionym wyżej wyrokiem, jak również wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, oddalającym skargę kasacyjną Burmistrza wniesioną od niego. Po zwrocie akt organ częściowo uwzględnił żądanie, a częściowo odmówił udostępnienia informacji wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą organ odwoławczy uchylił i postępowanie umorzył. Dalej Sąd meriti zważył, iż mimo jasnych i jednoznacznych wskazań co do dalszych czynności, Burmistrz Miasta R. – Z. w dniu [...] kwietnia 2015 r. (a więc po upływie czterech lat od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) ponownie odmówił udostępnienia informacji w zakresie oznaczenia nieruchomości, których dotyczą uwagi do projektu planu miejscowego i ponownie powołał się na potrzebę ochrony prywatności właścicieli tych działek. W przekonaniu Sądu, nawet jeżeli formalnie w tej sytuacji nie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, bowiem wydał on decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to oczywiste i rażące naruszenie wskazań Kolegium oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, na jakiej postępowanie administracyjne było już umorzone, należy ocenić jako celowe przedłużanie postępowania wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, z rażącym naruszeniem prawa skarżącej do informacji publicznej. Okoliczności te potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wydając w dniu [...] września 2015 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. – Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na fakt, że dotyczy ona sprawy już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, tj. decyzją umarzającą postępowanie. Odpis tej decyzji nadzorczej doręczono Burmistrzowi w dniu [...] września 2015 r. Od tego momentu pozostaje on w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Z. N. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu meriti argumentacja organu wyrażona w odpowiedzi na skargę nie może odnieść skutku. Zwrócił on uwagę, że jedyną stroną postępowania o stwierdzenie nieważności była Z. N. - autorka wniosku o stwierdzenie nieważności. Przedmiotową decyzją jej wniosek został uwzględniony w całości, przeto nie miała ona żadnych podstaw do kwestionowania decyzji Kolegium. Wedle brzmienia art. 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Tymczasem Burmistrz R.-Z. pismem z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. o udzielenie informacji, czy decyzja o stwierdzeniu nieważności z [...] września 2015 r. jest ostateczna, a w okresie późniejszym nie podejmował już żadnych czynności. Wykazywał całkowitą bierność również po wniesieniu przez Z. N. pisma z dnia [...] listopada 2015 r., w którym jednoznacznie stwierdziła ona, iż nie zaskarżyła decyzji o stwierdzeniu nieważności, a zatem decyzja ta jest już ostateczna. Zdaniem Sądu I instancji wysłanie jednego pisma w październiku 2015 r. i bierne oczekiwanie na odpowiedź wobec uzyskanej od jedynej strony postępowania informacji o niezaskarżeniu decyzji z całą pewnością nie jest tożsame z "podjęciem wszelkich kroków" w celu uzyskania informacji o ostateczności decyzji. Dlatego uznał, iż nie było przeszkód do udostępnienia informacji publicznej w spornym zakresie już od dnia doręczenia Burmistrzowi decyzji Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej ponownie udostępnienia informacji, a tym bardziej po uzyskaniu od jedynej strony postępowania informacji o jej niezaskarżeniu. Z powyższych przyczyn Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniał stan bezczynności, która dotknięta była cechą rażącego naruszenia prawa. Burmistrz Miasta R. – Z. w sposób jawny i ostentacyjny lekceważy nie tylko obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, ale również ostateczną decyzję organu odwoławczego wydaną wcześniej w tej indywidualnej sprawie administracyjnej. O bezpodstawności argumentacji związanej z rzekomą koniecznością ochrony danych osobowych właścicieli działek poprzez odmowę wskazania oznaczenia nieruchomości organ administracji publicznej na potrzeby niniejszej sprawy dowiedział się już z pierwszej decyzji Kolegium wydanej w niniejszej sprawie, tj. z decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Mimo upływu kolejnych miesięcy w dalszym ciągu nie wykonuje tej decyzji, czym niewątpliwie rażąco narusza prawo. Sąd zwrócił również uwagę, że Burmistrz Miasta R. – Z. już w 2014 r. wiedział, że informacja dotycząca oznaczenia nieruchomości nie jest informacją wyłączoną z udostępnienia z uwagi na ochronę prywatności właściciela nieruchomości. Sądowi z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 126/14 - wydanym również po rozpoznaniu skargi Z. N. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z [...] października 2013 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Stwierdził w jego motywach, że "żądane informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej lub prawnej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań". Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2015r., sygn. II SAB/Kr 148/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznie skrytykował bezpodstawne przedłużanie sprawy dostępu do informacji publicznej stwierdzając: "jeżeli nawet organ miał wątpliwości, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] października 2014 r. jest ostateczna, to upływ 5 miesięcy od jej wydania i dalsza bierność organu jednoznacznie wskazuje, że jego zaniechanie jest wynikiem złej woli w załatwieniu wniosku". Powyższe uzasadniało, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Mając na uwadze obecne brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a. oraz dokonane ustalenia faktyczne, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zasadnym jest zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku przez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości nim objętych. Natomiast co do zasądzonej od organu na rzecz skarżącej kwoty 5000 zł wskazał, że pomiędzy Z. N. a Burmistrzem Miasta R. – Z. od kilku lat toczy się wiele spraw w materii dostępu do informacji publicznej. W dużej ich części orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, często uchylając decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzając bezczynność Burmistrza i nakładając na niego obowiązek załatwienia wniosku skarżącej. Wielokrotnie również nakładał na Burmistrza Miasta R. – Z. grzywny, które w związku ze skargami Z. N. wynoszą łącznie 26.500 zł. Podobna sytuacja dotyczy spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej zainicjowanych przez męża skarżącej K. W. (fakt pozostawania w związku małżeńskim tych osób wynika z uzasadnień wyroków w sprawach sygn. II SAB/Kr 395/14, II SAB/Kr 396/14 i II SAB/Kr 397/14). Po zsumowaniu grzywien nałożonych na Burmistrza miasta R. – Z. we wszystkich tych postępowaniach sięgają one kwoty 44.600 zł. Grzywny te – wymierzane w znacznych kwotach - nie odnoszą jednak zamierzonego przez ustawodawcę skutku, tj. najwyraźniej nie spełniają ani funkcji represyjnej ani prewencyjnej. W tej sytuacji Sąd meriti skorzystał z możliwości przyznania z urzędu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 P.p.s.a., jako że uwzględnił skargę na bezczynność, nie uwzględniając jednocześnie wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Sąd może przyznać sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z tym przepisem, jest to kwota do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy opisane powyżej sprawiają, że kwota 5000 zł przyznana od organu na rzecz skarżącej jest odpowiednia do całokształtu okoliczności sprawy i funkcji, jaką kwota ta ma spełniać, czyli represyjnej i prewencyjnej oraz kompensacyjnej.

Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną Burmistrz Miasta R.-Z., zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:

- organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie był zależny od organu,

- dopuszczalne jest badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, gdy tymczasem takie badanie jest niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 52 i art. 53 P.p.s.a.,

przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a,;

c) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie był zależny od Organu, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie udostępnienia oznaczeń nieruchomości i jej niewyjaśnienie, a jedynie ograniczenie się do powołania na Konstytucję RP bez wskazania in concreto przepisu Konstytucji oraz niewyjaśnienie dlaczego bliżej nieskonkretyzowany przepis Konstytucji RP stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Przywołanie stwierdzenia, że "w niniejszej sprawie żadna z okoliczności ograniczających dostęp do informacji publicznej nie zachodzi" z pewnością niczego nie wyjaśnia i nie może być potraktowane, jako wykonanie przez WSA obowiązku wyrażonego w art. 141 § 4 P.p.s.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

e) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem powołany przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok tegoż Sądu z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt: II SAB/Kr 36/12, nie mógł być podstawą orzekania, bowiem dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej i faktycznej, w której Organ nie posiadał informacji publicznej oraz że wydane z naruszeniem prawa decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], nie mogły - nie budząc uzasadnionych wątpliwości - zobowiązywać Organ do udostępnienia oznaczenia nieruchomości, przez co przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

f) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec tego iż organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna; przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

g) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

- przyznanie skarżącej sumy pieniężnej,

- przyznanie skarżącej wygórowanej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł,

gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w związku z art. 130 § 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a., gdy tymczasem według prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących Burmistrza R.-Z. prawidłowa wykładnia tego przepisu upoważnia do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

b) art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z ostrożności procesowej w związku z art. 2 ust 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) w związku z art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Burmistrza R.-Z. do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. poprzez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości i przyjęcie, że oznaczenia nieruchomości (numery działek ewidencyjnych) podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy tymczasem udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości wraz z innymi danymi niepodlegającymi ochronie na podstawie art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest równoznaczne w skutkach prawnych z udostępnieniem imienia i nazwiska oraz adresu właściciela nieruchomości, którego dotyczą uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz udostępnieniem informacji, co na określonej nieruchomości (działce ewidencyjnej) właściciel nieruchomości zamierzał lub zamierza realizować, co stanowi naruszenie prywatności takich osób określonej w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych;

c) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], i przyjęcie, że będący podstawą wydania decyzji art. 138 § 2 K.p.a. może zobowiązywać organ I instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz, że decyzja ta nie naruszała art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust 1 i ust 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych;

d) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza R.-Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], i zobowiązywała Burmistrza R.-Z. do udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz, że decyzja Burmistrza R.-Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], nie wskazywała nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających jej wydanie zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...].

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów:

- z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SA/Kr 1686/14 na okoliczność uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], która podobnie jak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. w niniejszej sprawie z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uchylała decyzję Burmistrza R.-Z. i umarzała postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

- z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...].

Poza tym, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz, na podstawie art. 179a P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku przez WSA przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnego ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy niniejszej skargi kasacyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy.

W nadmiernie obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty podniesione w jej petitum umotywowano.

Z. N. postulowała oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż część podniesionych w niej zarzutów okazała się nie do odparcia.

Na wstępie wypada przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej godzi się jeszcze tylko wskazać, iż wnioski dowodowe zawarte w niej nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty ujęte w ramach podstawy naruszenia przepisów procesowych, trzeba podkreślić, iż błędny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, wedle którego skarga podlegała odrzuceniu z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego. W tej materii utrwalone jest stanowisko, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie dochodzi do głosu. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo raczej nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności przez organ I instancji nie będzie wymagało wyczerpania wspomnianego trybu. Przytoczone stanowisko jest prezentowane od dawna i obecnie już powszechne (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA).

W tym miejscu celowym jest omówienie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo iż jest to przepis prawa materialnego. Uzasadniono go błędnym przyjęciem przez Sąd meriti, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a. Otóż przede wszystkim trzeba wskazać, że Sąd ten nie wyraził takiego poglądu wprost, a tylko odesłał organ do regulacji zawartej w art. 130 § 4 K.p.a. w zakresie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] września 2015 r., negując jego stanowisko oczekujące na jej ostateczność, podczas gdy wiadomo było, iż nie będzie ona zaskarżona. Pogląd ten miał motywować słuszność konkluzji o bezczynności Burmistrza R.-Z. w tych okolicznościach. Niepodobna zeń wywodzić takiej konstatacji, jaką prezentuje skarga kasacyjna. Wskazanie tego przepisu można uznać za nieco niefortunne, wszak nie ma to decydującego znaczenia dla wyniku sprawy.

Kontynuując ten wątek trzeba odeprzeć zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., gdyż nie oceniał on legalności wskazanych w kasacji decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r., a tylko uwzględnił ich treść jako ostatecznych i funkcjonujących w obrocie prawnym, do czego był jak najbardziej uprawniony. Przy czym pierwsza z wymienionych decyzji nie była oparta o art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję umorzył postępowanie pierwszej instancji, do czego podstawę stanowi art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast druga stwierdzała nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej udzielenia informacji w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, jako załatwionej w tym zakresie poprzednią decyzją ostateczną. I ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Niemniej jednak nie sposób nie dostrzec pominięcia przez Sąd Wojewódzki jej skutków. Mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] września 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części obejmującej odmowę udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości. Stwarza to konieczność oceny skutków decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. uchylającej decyzję Burmistrza R.-Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i umarzającej postępowanie. Celowym było ustalenie przesłanek umorzenia postępowania i rozważenie czy nie zakończono tym samym postępowania. Wydaje się jednak, że – niefortunnie procesowo ujawnioną - intencją organu odwoławczego było zakończenie tylko postępowania "decyzyjnego", a więc "skasowanie" jedynie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Oczywiście w świetle wyroku, jaki zapadł przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w podobnej sprawie 16 stycznia 2015 r., do sygn. akt II SA/Kr 1688/14, (przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1226/15, oddalił skargę kasacyjną od niego wywiedzioną), decyzja ta może jawić się jako wadliwa, wszak pozostaje w obrocie prawnym.

Dla porządku wypada dodać, że ramy ewentualnego stosowania przepisów K.p.a. przez organ I instancji po rozpatrzeniu odwołania przez organ odwoławczy zależą od podjętego rozstrzygnięcia. W zasadzie tylko oddalenie skargi na decyzję odmowną załatwia sprawę ostatecznie. Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wyłącza sprawy z zakresu sprawy o dostęp do informacji publicznej. Przeto terminy jej załatwienia, jako uregulowane w akcie zwierającym przepisy szczególne w stosunku do przepisów K.p.a., wynikają z tej ustawy. Natomiast w kwestii ogólnej należy uwzględnić odpowiednią regulację w zależności od treści rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem powodem uchylenia jest materia podlegająca naprawieniu przez organ I instancji, a sama zasada jest trafna, to przepisy K.p.a. mogą mieć zastosowanie, w przeciwnym wypadku organ ten proceduje niejako od początku, a więc na podstawie przepisów ustawy, a wyjątkowo tylko w oparciu o przepisy K.p.a. Gdy nie przesądzono decyzyjnej formy rozstrzygnięcia, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uruchamia możliwość załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z aktów przewidzianych w takiej sytuacji, a więc organ I instancji dysponuje pełnym spectrum form. Dotyczy to w szczególności umorzenia postępowania przed tym organem, które może nastąpić z przyczyn czysto procesowych, m.in. wówczas gdy postępowanie w takiej samej sprawie zostało ostatecznie załatwione, jak i wtedy kiedy zachodzą przesłanki z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli w sytuacji, w której informacja nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku (p. art. 16 ust. 1 ustawy).

Powracając do zarzutów procesowych uwypuklonych w skardze kasacyjnej, należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt czy działanie organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zasadniczo konieczne jest więc jego powiązanie z zarzutem naruszenia innego przepisu, gdyż samodzielną podstawę kasacyjną może ten przepis stanowić tylko wówczas, gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 39). Tak się nie stało, gdyż skarga kasacyjna powołała się tylko na naruszenie tego przepisu w ramach jednego zarzutu. Ponadto wskazanych wyżej uchybień niepodobna przypisać uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który zawiera motywację zajętego stanowiska, jakkolwiek nieco chaotyczną i niepozbawioną nieścisłości, wszak pozwalającą na jego kontrolę instancyjną. Co prawda we wskazanym w kasacji zakresie istotnie Sąd meriti nie ujawnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz jest to powodem przyjęcia za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, bo omawiany tu wytyk ze względu formalnego nie mógł odnieść skutku. W tym miejscu należy tylko zwrócić uwagę na zbyt rozbudowaną część tzw. historyczną uzasadnienia, która zaciemnia obraz sprawy, co czyni uzasadnienie to dalekim od pożądanej zwięzłości, nadto na niepoprawne obszerne cytaty ze skargi, wreszcie na błędy stylistyczne i rzeczowe oraz niespójności.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się natomiast trafne. Oto bowiem trzeba zważyć, iż istotą sprawy jest bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Upraszczając nieco zagadnienie, bezczynność organu istnieje wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych właściwymi przepisami, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, można załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w maksymalnych terminach sprecyzowanych w stosownych przepisach. Przy czym poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Aczkolwiek w sprawach w materii dostępu do informacji publicznej ta reguła doznaje modyfikacji. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie, a organ zawiadamia o tym strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym w sprawach z zakresu informacji publicznej maksymalny termin załatwienia sprawy wynosi dwa miesiące (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można natomiast zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. W niniejszej sprawie wniosek ją wszczynający nosi datę [...] kwietnia 2011 r., przy czym bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/12 (od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12), zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca. Następnie organ ten udzielił części żądanej informacji, a w pozostałej części wydał decyzje odmowne: z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia z [...] lutego 2015 r. uchyliło i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji ("w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej") sugerując uwzględnienie wniosku, oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], której nieważność w zakresie dotyczącym "udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości..." stwierdziło wspomniane Kolegium decyzją z dnia [...] września 2015 r. Odpis tej ostatniej decyzji doręczono organowi z aktami sprawy [...] września 2015 r. Przy czym w tym miejscu wypada dodać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawia się decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., o tym samym numerze, co decyzja z [...] kwietnia 2015 r., czego Sąd meriti nie wyjaśnił. Skarga w tej sprawie wniesiona została w grudniu 2015 r. i w tej dacie nie była załatwiona. Zdaniem Sądu I instancji co najmniej od dnia [...] września 2015 r. Burmistrz R.-Z. jest bezczynny, przy czym w zasadzie Sąd ten bezczynność tą datował wcześniej, mimo wydawania przez organ decyzji, gdyż uznał że bezczynność wynika z oczywistych i rażących naruszeń wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. zawartych we wspomnianych wyżej decyzjach.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to tylko w zakresie czasowym od dnia [...] września 2015 r. nadaje się do obrony, i jedynie przy założeniu niezakończenia sprawy poprzez umorzenie postępowania. Wcześniejsze bowiem działania organu mogą uzasadniać przyjęcie przewlekłości postępowania, a niekoniecznie jego bezczynność. Przy czym kwestie charakteru naruszeń należy oddzielić od samego naruszenia, zwłaszcza gdy wynika to z innych postępowań. Oczywistym jest, że organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w terminie, skoro mimo uruchomienia trybów administracyjnego i sądowego, od kwietnia 2011 r. do listopada 2016 r. procedowania nie zakończył (przy powyższym zastrzeżeniu), wszak ta okoliczność nie zwalnia od należytego wyjaśniania przyczyn tego stanu rzeczy i właściwego procedowania. Tymczasem Sąd meriti pominął zupełnie, dostrzeżone przecież, zagadnienie załatwienia tej sprawy na drodze sądowej prawomocnym wyrokiem zobowiązującym organ do rozpatrzenia całego wniosku Z. N. z [...] kwietnia 2011 r., przeto wkroczył na grunt res iudicata, bo w części w jakiej skargę uwzględnił zapadł już wyrok tej samej treści. Jeżeli bowiem zobowiązano Burmistrza R.-Z. do załatwienia całego wniosku, to tym bardziej jego części obejmującej oznaczenie nieruchomości. Tym samym strona w zasadzie winna domagać się wykonania wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SAB/Kr 36/12. Wyrok ten stworzył sytuację powagi rzeczy osądzonej w tej materii (zobowiązania do załatwienia sprawy), choć tylko co do okresu do jego prawomocności. Skoro jednak po tej dacie może się zmienić charakter bezczynności i zajść konieczność zastosowania innych środków, konieczne jest zbadanie aktualnego stanu rzeczy oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia (por. trafny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 71/16, CBOSA). Przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej za dany okres, wydanie wyroku bez mała tej samej treści (pkt I), jawi się jako wadliwe i naruszające co najmniej art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., które powołano w skardze kasacyjnej, aczkolwiek z innym uzasadnieniem. Dokonanie ponownej oceny bezczynności za okres objęty poprzednim wyrokiem narusza kardynalną zasadę jednokrotnego rozstrzygania tej samej sprawy. Zatem w tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki winien zająć się merytorycznie jedynie okresem po tym wyroku, a zważywszy na niecelowość orzekania po raz kolejny w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, nawet w określonej jego części, umorzyć postępowanie. Jeżeli jednak w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny, oznacza to konieczność oceny jej charakteru. W tej sytuacji zarzut błędnego przyjęcia bezczynności podniesiony w skardze kasacyjnej byłby chybiony, skoro organ nie wydał decyzji ani nie udzielił informacji co do numerów działek objętych przedmiotowym wnioskiem na dzień wniesienia skargi. Umknęło Sądowi meriti także, że przedmiotem skargi było żądanie stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpatrzenia całego wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r., podczas gdy poza sporem pozostaje fakt częściowego jego wykonania poprzez udzielenie pewnych żądanych danych.

Oceniając charakter bezczynności Sąd skupił się na okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia wniesienia skargi, który nie jest rażąco długi. Natomiast poprzednie działania organu należało ocenić przez pryzmat jakości naruszenia prawa. Tymczasem Sąd Wojewódzki ocenił całokształt działalności organu, uznając iż wyczerpuje on przesłankę rażącego naruszenia prawa. To zaś może być przedmiotem ewentualnej sygnalizacji do właściwego organu. Trzeba przypomnieć, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy działań organu nie można pogodzić z wymogami państwa prawnego, gdy jest ona efektem lekceważenia stron i swych obowiązków, godzi w dobre imię administracji publicznej. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. w CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Uprawnione jest twierdzenie, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować zróżnicowane sytuacje faktyczne i stan spraw. W tym kontekście jednak zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jawi się jako zasadny, bo wywód Sądu nie jest tu przekonujący. Zatem też ocena trafności zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. jest przedwczesna.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać go za trafny. Sąd meriti nie podał dlaczego uznał, iż informacje dotyczące oznaczenia działek objętych wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowią informację publiczną, aczkolwiek w poprzednio zapadłych w sprawie orzeczeniach tak przyjęto, co wszak nie ma waloru wiążącego, bo istotą sporu nimi rozstrzygniętego była kwestia nieposiadania żądanych danych przez organ. Przesądzono jedynie, iż dane te zostały wytworzone przezeń, nadto wskazano na sposoby prawnego jego zachowania się w sprawie. Poza tym Sądy obu instancji orzekając wówczas nie zajmowały się zagadnieniem, czy udostępnienie przedmiotowych danych nie jest objęte ochroną prawną. Nie rozważył go Sąd meriti obecnie. Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie są to dane, które mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, czyli na gruncie przepisów ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronnie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922). Judykatura zajmuje w tej materii zróżnicowane stanowisko (por. choćby wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 188/14, z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 127/14, opowiadającego się za brakiem ochrony danych obejmujących oznaczenie nieruchomości, które nie identyfikują osób, oraz w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11, i w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 638/13, dowodzących odmiennie), które wszak należy ujednolicić i na gruncie tej sprawy stwierdzić, że dane dotyczące oznaczenia geodezyjnego działek mogą podlegać ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W obecnej dobie techniki - istnienia różnych sposobów uzyskiwania informacji – dysponowanie numerem działki pozwoli przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnych metod, na ustalenie właściciela nieruchomości. To zaś może naruszać jego prywatność. Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1086/10 (CBOSA) informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Natomiast w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10 (CBOSA), wywiódł że informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Warto też odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09 i z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1986/14 (CBOSA), podobnie zresztą np. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I ACa 1140/01 (Wokanda z 2002 r., nr 11, poz. 46), wyraził pogląd, wedle którego informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby. Taką informację uznano za informację dotyczącą prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. Przesłanka ta wyłącza możliwość dostępu do opisanych danych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie gdy nie zachodzą uregulowane w nim okoliczności zwolnienia z tajemnicy, nie zachodzi możliwość zalegalizowania udostępnienia tych danych po myśli art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, dostrzegając iż relacje ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są również ujmowane jednolicie. Wedle jednych bowiem pierwsza zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 sformułowała zasadę nienaruszania innych ustaw (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II PK 71/08 (LEX nr 1110973). Inaczej natomiast ujął to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12 (CBOSA), w którym stwierdził iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie mają charakteru przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy, gdyż są to równorzędne akty prawne (por. też wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1879/14 (CBOSA). Skutkuje to koniecznością wyważenia obu zakresów (dostępu do informacji i ochrony danych). W tej sprawie żądaniem objęto generalnie informacje stanowiące informację publiczną, bo należące do materii szeroko rozumianych spraw publicznych, dane zawarte w dokumentach urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. też dotyczący pokrewnego zagadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1247/13 (CBOSA). Informacje w tej materii mają charakter informacji publicznej bez względu na możliwość ich udostępnienia, bo nie tracą tego waloru z powodu udzielonej im ochrony. Ochrona ta nie dotyczy jedynie informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa ta nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego". Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Należy zatem przyjąć, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe trzeba analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Taki wywód zawarto w motywach wyroku Naczelengo Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (CBOSA), i należy go w pełni zaakceptować. Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentację tę należy przenieść na jej grunt. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraził odmienny pogląd, do czego miał prawo, jednakowoż go nie umotywował, stąd w tym zakresie wyrok ten uchyla się spod kontroli instancyjnej, co czyni zarzut skargi kasacyjnej usprawiedliwionym. Oczywiście trzeba dodać, że ochrona danych osobowych nie sięga tu odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji.

Wypada też w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana również przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Jej art. 24 ust. 2 stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a dane te – po myśli art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy - obejmują dane właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu lub adres siedziby, jednakowoż art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe. W tym m.in. zastrzega wykazanie interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem uzyskanie numerów działek, a z pewnością danych ich właścicieli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby stanowić obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności. Skutki tej decyzji nie zostały przez Sąd meriti ocenione.

Ponadto należało dostrzec, że zawarte w punkcie I zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu w trybie, którego zresztą Sąd meriti nie sprecyzował, może budzić wątpliwości. Przepis art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. posługuje się sformułowaniem upoważniającym sąd uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdanie Sądu Wojewódzkiego, że umożliwia on nakazanie sposobu załatwienia sprawy, nie zostało pogłębione. Tymczasem sformułowanie to nie jest tożsame np. ze zwrotem użytym w art. 145a § 1 P.p.s.a., który zawiera szereg przesłanek podlegających uwzględnieniu w przypadku zobowiązania organu do wydania aktu wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Jest to przepis szczególny, zawierający wyjątek od kardynalnej zasady rozdziału kompetencji organów administracyjnych i sądów administracyjnych, przeto należy go interpretować ściśle. Sąd I instancji ów wyjątek rozciągnął na sprawy z zakresu bezczynności i przewlekłości, nie bacząc na brak wyraźnej ku temu podstawy. Tymczasem niepodobna znaleźć racjonalnego wytłumaczenia dla zamieszczenia w ustawie regulacji dotyczącej tej samej instytucji obwarowanej odmiennymi przesłankami, a byłoby tak zwłaszcza przy przyjęciu że w przypadku decyzji możliwe jest wskazanie sposobu rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a w przypadku bezczynności już nie ma takiego wymogu. Poza tym przepis ten nie stanowi wyraźnie o możliwości wskazania treści aktu, jaki ma wydać organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jego wprowadzenie jest dążeniem do skorelowania art. 149 z art. 3 § 2 P.p.s.a., tu w odniesieniu do aktów objętych punktem 4 ostatnio wymienionego przepisu. Nawet gdyby sąd był uprawniony do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to przedmiot niniejszej sprawy niejako uchyla się spod tej regulacji. Oto bowiem jej substratem nie jest żądanie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a żądanie konkretnego zachowania się poprzez udzielnie informacji. Gdyby zaś podstawę do omawianego wyrzeczenia stanowił art. 149 § 1b P.p.s.a., to należy zwrócić uwagę na fakt, iż p pierwsze okoliczności sprawy budzą uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego, po wtóre zastrzeżenia wynikają z charakteru sprawy, bo nie jest oczywiste to, czy sprawach z zakresu informacji publicznej przepis ten może mieć zastosowanie. Przy czym aktualne są tu powyższe wywody dotyczące zagadnienia zakresu orzekania, który w tym przepisie został ograniczony do rozstrzygnięcia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, który to zakres trudno przenieść na obowiązek udzielenia konkretnej informacji. W prostym rozumieniu przepis ten stanowi bowiem o możliwości stwierdzenia uprawnienia do jej uzyskania, ale na gruncie ogólnym.

Z tych wszystkich powodów zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. został uchylony, a ponieważ sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, musiała zostać przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jego toku uwzględni on wszystkie wskazania wyżej przedstawione co do zakresu i kierunku rozważań, po czym wyda właściwej treści orzeczenie, adekwatne do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, które poprawnie umotywuje. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.