VIII SA/Wa 491/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-18	
Data wpływu	2013-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kot /sprawozdawca/
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Sławomir Fularski	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IOSK141/14	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1.1. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] w W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi art. 16 ust. 1 – 2 pkt 1

w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

1.2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z [...] lutego 2013 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji

publicznej w zakresie:

1) liczby podróży służbowych krajowych podsekretarza stanu w Ministerstwie Pana A. P. w latach 2011 – 2012;

2) dat wyjazdów i powrotów z tych podróży służbowych;

3) miejscowości będących celem podróży;

4) skanów poleceń wyjazdów w powyższe podróże;

5) skanów dokumentów, w których rozliczono powyższe podróże pod względem merytorycznym i formalnym;

6) kosztów powyższych podróży służbowych – w rozbiciu na każdą podróż – należy podać koszty transportu, koszty noclegów;

7) skanów faktur wystawionych za pobyt w hotelach w czasie powyższych podróży.

Minister uznał, że żądane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z powodu braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. szczególnego interesu publicznego), decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

1.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wnisła o uchylenie tej decyzji w całości. Postawiła jej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 – 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem.

1.4. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. MF utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013 r. Wszystkie zarzuty skarżącej uznał za niezasadne. Powołał treść stosownych przepisów u.d.i.p. Zauważył, że przepisy tej ustawy nie zawierają definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na opinie doktryny w tym zakresie i poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na tej podstawie wywiódł, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Zaś jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W efekcie czego powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej organ uznał, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dysponuje gotowymi danymi niezbędnymi do udzielenia informacji objętych treścią wniosku skarżącej. Ich uzyskanie wymaga bowiem przetworzenia posiadanych danych, w tym weryfikacji dokumentacji źródłowej, jej ewentualnej anonimizacji (usunięcia danych szczególnie chronionych prawem) oraz dokonania na tej podstawie stosownych zestawień (obliczeń i analiz) z zaangażowaniem środków osobowych. Dodał, że z tych samych powodów nie posiada gotowej informacji w zakresie rozliczenia kosztów podróży służbowych. Zatem udzielenie informacji także w tym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowych analiz w celu wytworzenia żądanej informacji objętej wnioskiem. Organ wskazał również, że z uwagi na dodatkowe funkcje publiczne, jakie pełni podsekretarz stanu A. P., w tym jako Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej

i związanych z tym czynności w ramach wywiadu skarbowego (zob. s. 4 zaskarżonej decyzji), niezbędne jest dokonanie wnikliwej analizy jego podróży służbowych celem dokonania oceny, czy wszystkie dane, z uwagi na tajemnicę skarbową, mogą zostać udostępnione. Czyli udzielenie żądanych informacji wymaga odpowiedniego przetworzenia danych w celu zastosowania ich ewentualnej ochrony. Zdaniem Ministra Finansów, żądane informacje stanowią w świetle powyższego informacje publiczne przetworzone, do których udzielenia niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanki interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Czyli wykazania realnego znaczenia tych informacji dla funkcjonowania struktur publicznych. Skarżąca spełnienia takiej przesłanki nie wykazała. Także w związku z przepisami ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Skarżąca odmówiła wskazania przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ich wystąpienia nie wskazała we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie.

Reasumując, Minister Finansów uznał, że skoro wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to zasadna była odmowa udostępnienia tych informacji.

2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] maja 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc

o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wystąpiła o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz włączenie ich do akt sprawy (celem wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której udostępnienie nie wymaga przetworzenia). Nadto włączenia do akt sprawy upoważnień do podpisania decyzji, udzielonych przez MF osobom, które podpisały zaskarżoną decyzję. Postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 – 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

2.2. Obszernie uzasadniając skargę jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Za wadliwe uznał dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Stwierdził, że zaskarżona decyzja, w kontekście nałożonych przez k.p.a.

na organy administracji publicznej obowiązków (w szczególności w art. 107 § 1 – 3), nie zawiera podstawowych składników decyzji administracyjnej. Z jej sentencji nie wynika bowiem w jakiej części wniosku Minister nie udostępnił żądanych informacji. Brak jest też prawidłowego uzasadniania faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej, uzasadnia to wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jakimi danymi organ dysponował oraz jakie czynności i dlaczego przesądzają

o powstaniu informacji publicznej przetworzonej. Za niewystarczające uznał samo przytoczenie wyrwanych z kontekstu zdań z wyroków sądów. Brak jest bowiem związku między cytatami, a stanem prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Nie wiadomo, z jakich powodów organ odmówił w całości udostępnienia informacji. Nie wskazał nadto, które informacje i w jakim zakresie mogą być objęte tajemnicą prawnie chronioną. Nadto organ naruszył powołane przepisy Konstytucji oraz u.d.i.p., gdyż zaprezentował taką interpretację przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej. W konsekwencji, niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej. W dalszej części skargi jej autor rozwinął swoje zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego (zob. s. 5 – 12 skargi). W podsumowaniu skarżąca uznała, że wydane w sprawie decyzje godzą w konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

2.3. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją objętą jego żądaniem. Świadczy to o tym, że informacje te stanowią informacje publiczne przetworzone. Zauważył, że skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się też organ odwoławczy, także przez pryzmat przepisów ustawy o związkach zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy

nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną.

3.2. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że informacje, o których mowa

w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie przez Ministra Finansów szeregu informacji publicznych dotyczących krajowych podróży służbowych w latach 2011 – 2012 Pana A. P., podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, między innymi liczby podróży, dat wyjazdu i powrotu, miejscowości będących ich celem. Wystąpiła nadto o udostępnienie skanów dokumentów dotyczących tych podróży, także kosztowych (wniosek zawierał łącznie 7 punktów).

Istota sporu dotyczy zaś charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter tych informacji może mieć bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku uznania ich za informacje przetworzone, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister Finansów odmówił skarżącej udzielenia żądanych informacji publicznych, gdyż uznał, że stanowią one w całości informacje publiczne przetworzone. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się także organ działając z urzędu. Zdaniem skarżącej, wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie szeregu informacji publicznych prostych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, z jakich względów MF przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie potraktował jako całość wszystkie informacje wymienione w poszczególnych punktach wniosku.

3.3. Ramy prawne. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), do których stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przewidzianym w przepisach art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

4. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. Minister Finansów nie wykazał bowiem, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Finansów, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma przykładowo informacja publiczna dotycząca liczby krajowych podróży służbowych w latach 2011 – 2012, wskazanego przez skarżącą podsekretarza stanu. Minister Finansów błędnie przyjął, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga potraktowania jako całości wszystkich 7 punktów wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w sprawie. Brak jest przy tym podstaw do wniosku, że wszystkie informacje, których udostępnienia w poszczególnych punktach wniosku domaga się skarżąca, mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Zdaniem Sądu, treść wniosku skarżącej nie wskazuje na to, że wszystkie informacje, których udostępnienia domaga się, wymagają szczegółowej analizy lub (i) przekazania takiej liczby informacji prostych, która uzasadniać będzie wniosek, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane

z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie

z 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12; Lex nr 1254775).

W realiach niniejszej sprawy Minister Finansów nie wykazał jednak, że wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków udzielenie informacji publicznej w zakresie liczby podróży służbowych w latach 2011 – 2012 wskazanego podsekretarza stanu (przykładowo). Podkreślić należy, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie, proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Zauważyć należy, że odpowiadając na wezwanie organu, skarżąca wskazała wyraźnie, że oczekuje odniesienia się do poszczególnych punktów jej wniosku (zob. pismo z [...] marca 2013 r., k. 6 akt administracyjnych).

5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czyli w zakresie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., o czym mowa wyżej. Minister Finansów błędnie założył, że wszystkie punkty wniosku skarżącej składają się w jedną całość. W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy odnoszenie się w sposób wiążący przez Sąd do tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze lub innych. Z powyższych względów brak było również wystarczających podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej dotyczących włączenia do akt sprawy dokumentów dotyczących jej meritum. Tym bardziej, że to żądanie może wykraczać poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że skarżąca odmawiając wskazania przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odnośnie szeregu punktów jej wniosku, naraża się na wydanie decyzji odmownej, przynajmniej w części. Jeżeli skarżąca rzeczywiście działa w interesie publicznym, a nie w celu paraliżowania działalności Ministra Finansów, to należałoby oczekiwać od niej dobrze rozumianej współpracy w trakcie prowadzonego z jej wniosku postępowania. W szczególności, wskazywania przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., skoro w jednym wniosku domaga się kilku lub kilkunastu różnych informacji publicznych.

6. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W szczególności, podjąć działania zmierzające do rozstrzygnięcia poszczególnych punktów wniosku skarżącej celem udzielenia jej informacji, o które wystąpiła (w całości lub w części) albo (i) uzasadnić decyzję odmowną w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres,

w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącą wpis stały od skargi ([...] zł).