Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [....] S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. do załatwienia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt; II. stwierdza, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. K. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [....] S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 8 listopada 2012 r. zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach Spółki, w szczególności:

1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, a jeśli tak to o wskazanie:

- nazwy i adresu tego podmiotu,

- okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

- ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, itd.), bez podawania konkretnych kwot. Natomiast jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, skarżący wskazał, aby powyższe informacje dotyczyły każdego z nich.

3) przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, przy czym jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, o przesłanie każdego z nich.

Skarżący wskazał również, że żądane informacje należy udostępnić poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany we wniosku, oraz zwrócił się z prośbą, aby były one aktualne na dzień doręczenia wniosku.

W dniu 3 lutego 2017 r. skarżący złożył za pośrednictwem Spółki, skargę (opatrzoną datą 31 stycznia 2017 r.) na jej bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., wnosząc o:

1) uznanie, że Spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2) zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."),

3) zakreślenie Spółce 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy,

4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5) przyznanie od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

7) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Wobec całkowitego braku reakcji Spółki na wniosek, pismem z dnia 1 października 2013 r. ponowił ten wniosek - pod rygorem skierowania skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pomimo upływu przeszło 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób ponaglenia Spółki, do chwili wniesienia skargi nie udostępniła ona wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej, co zdaniem skarżącego w pełni uzasadnia zarzut bezczynności.

Wskazał również, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") do udostępnienia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych, ponadto w chwili złożenia wniosku wyłącznym akcjonariuszem Spółki był Skarb Państwa.

Ponadto podniósł, że dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie - stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce.

Zdaniem skarżącego, czasokres bezczynności organu pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący i w konsekwencji uzasadnia przyznanie mu sumy pieniężnej z tego tytułu. W jego ocenie, zapewnił Spółce aż nadto czasu na załatwienie sprawy, przypominając o ustawowym obowiązku i nie uruchamiając pochopnie postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w jego majątku wynikłej z bezczynności organu.

Ponieważ Spółka nie zastosowała się do obowiązku przekazania sądowi akt administracyjnych w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył jej grzywnę w kwocie 1.000 zł.

W dniu 10 stycznia 2018 r. do tut. Sądu wpłynął wniosek skarżącego, o rozpoznanie skargi na podstawie jej odpisu w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że pomimo wymierzenia grzywny, Spółka w dalszym ciągu nie przekazała skargi do rozpoznania przez Sąd.

W dniu 17 stycznia 2018 r. Spółka przesłała do Sądu skargę z dnia 31 stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w czasie pełnienia funkcji członków zarządu przez inne podmioty. Spółka nie jest w posiadaniu jakichkolwiek informacji i dokumentów, będących przedmiotem wniosku skarżącego, w związku z czym nie jest w stanie udzielić informacji dotyczących organizacji kontroli biletów. Ponadto zauważyła, iż w odniesieniu do dokumentów Spółki - upłynął 5 letni termin archiwizacji dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności").

Art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi natomiast, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Spółka, będąca adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przewoźnikiem autobusowym wykonującym - na podstawie umów cywilnoprawnych - regularne przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu drogowego. Jak wynika z pisma Spółki z dnia 13 czerwca 2017 r. zalegającego w aktach sprawy o sygn. II SO/Rz 8/17, Spółka zawiera z gminami i szkołami umowy na przewóz dzieci do szkół.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zaspokojenie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Zadaniem publicznym o charakterze ponadgminnym realizowanym przez powiat w myśl art. 4 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) jest transport zbiorowy i drogi publiczne. Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku samorządu województwa, na którym zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt. 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.) spoczywa obowiązek realizacji zadań publicznych o charakterze wojewódzkim w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Należy podkreślić, iż to, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania: pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły wg ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy.

Ponadto każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2136 ze zm.), źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa. Zgodnie z art. 50 ust. 1 w/w ustawy, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi rekompensaty z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt. 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt. 3). W niniejszej sprawie Spółka oświadczyła, że realizuje umowy na przewóz dzieci do szkół na podstawie umów zawieranych z gminami.

Należy więc stwierdzić, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2305/13, z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 183/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 986/14).

Zdaniem Sądu, żądane informacje dotyczące liczby osób upoważnionych do kontroli biletów, wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, informacji czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, niewątpliwie stanowią informację publiczną. Należy przy tym podkreślić, że stanowisko powyższe nie przesądza o tym, że żądana informacja w pkt. 1 wniosku skarżącego musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. Natomiast, odnośnie pkt. 2 wniosku skarżącego, nie budzi wątpliwości uznanie za informację publiczną kwestii, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w Spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny. Natomiast w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, należy rozważyć, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych Spółki lub współpracujących z nią podmiotów ( tak również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2018 r. II SAB/Łd 233/17, wyroku NSA z dnia 17 października 2013 r., I OSK 952/13). U.d.i.p. w art. 5 ust. 1 i 2 przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

U.d.i.p. wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wniosku o udostępnienie takiej informacji. W pierwszej kolejności powinny one ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a jeśli tak, rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki jej udostępnienia. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Skoro zatem żądane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a jak wynika z akt sprawy i czemu zresztą sam adresat wniosku nie zaprzecza, Spółka dotychczas nie udostępniła wnioskowanej informacji, nie wydała też decyzji o odmowie ich udostępnienia, to niewątpliwie zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony.

Odnosząc się do twierdzeń Spółki zawartych w odpowiedzi na skargę, t. j., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w czasie pełnienia funkcji członków zarządu przez inne podmioty, Spółka nie jest w posiadaniu jakichkolwiek informacji i dokumentów, będących przedmiotem wniosku skarżącego, w związku z czym nie jest w stanie udzielić informacji dotyczących organizacji kontroli biletów, a ponadto w odniesieniu do dokumentów spółki - upłynął 5 letni termin archiwizacji dokumentów, wskazać należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona czynność nie została dokonana. Jeśli w ocenie Spółki, nie posiadała ona informacji, których udostępnienia żądał skarżący, powinna ona poinformować go pisemnie o tym fakcie. Jeśli natomiast posiadała żądane informacje, lecz w ocenie Spółki występowały negatywne przesłanki ich udostępnienia, zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka nie podjęła żadnych czynności odnośnie wniosku skarżącego.

Trudno też byłoby przyjąć, że zmiana składu zarządu Spółki, bądź też 5-letni okres archiwizacji dokumentów miały jakikolwiek wpływ na możliwość rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od jego otrzymania.

W związku z powyższym Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt.

W razie stwierdzenia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi, art. 149 § 1a p.p.s.a. nakazuje sądowi dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność miał charakter rażąco naruszającej prawo. Brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego od ponad 5 lat i to mimo wniesienia skargi na bezczynność Spółki, a następnie nałożonej grzywny za nieprzekazania do tut. Sądu skargi wraz z aktami sprawy, świadczy o lekceważeniu obowiązujących przepisów prawa i uzasadnia przyjęcie naruszenia prawa w stopniu rażącym (pkt. II wyroku).

W ustalonym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a tym samym do przyznania od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (tak w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16).

Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu.

Wniosek skarżącego nie zawierał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, nie można więc uznać, że skarżący mieszkający w M. (województwo [...]), poniósł jakąkolwiek stratę z powodu bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej na temat organizacji kontroli biletów w Spółce mającej swoją siedzibę w [...].

Dlatego w punkcie III wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt. IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.