Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S. w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia ...

Wskazaną decyzją organ I instancji ustalił jednorazową opłatę w wysokości ...zł na rzecz Miasta od byłego właściciela działek nr ...położonych przy ul. P. w Z. o łącznej pow. 5934 m2 – S. w P. z tytułu wzrostu ich wartości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zakreślając 14-dniowy termin uiszczenia tej opłaty na wskazany rachunek.

Organ I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 26 czerwca 2006r., nr XLV/499/06 (Dz.Urz. Woj. Lub. nr 160, poz. 2611) Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 10 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami tego planu działki nr ...znajdują się obecnie w terenie oznaczonym symbolem – 24.8 UH – teren usług handlu, zaś przed uchwaleniem planu znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem 09.PN.III – tereny wielofunkcyjne (przemysłowe): działalności produkcyjnej i przetwórczej, składowania, handlu hurtowego oraz baz obsługi miasta, przedsiębiorstw i rolnictwa. Organ ustalił, że po wejściu w życie nowego planu S. zbyła przedmiotowe działki aktem notarialnym w dniu 28 lutego 2008r., a zatem wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Ze sporządzonego przez inż. A. J. operatu szacunkowego wynika, że przed uchwaleniem nowego planu wartość tych działek wynosiła 560.290 zł, a po uchwaleniu 679.980zł, wzrost wartości wynosi więc 119.690 zł, a jednorazowa opłata planistyczna – 11.969zł. Organ wskazał również, że termin uiszczenia opłaty wynika z art. 47 Ordynacji podatkowej.

W odwołaniu S. podnosiła, że przeznaczenie terenu w nowym planie niewiele się zmieniło, S. nie osiągnęła korzyści ze zbycia przedmiotowych działek, gdyż za uzyskaną cenę zakupiła inne nieruchomości położone przy tej samej ulicy na prowadzenie tej samej działalności gospodarczej, a więc faktycznie dokonała zamiany nieruchomości oraz zarzuciła, że opłata została ustalona po upływie 5 - letniego terminu, o którym mowa w art...

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji utrzymując jego decyzję w mocy i podkreślił, że choć uzasadnienie decyzji tego organu jest lakoniczne (zwłaszcza, gdy chodzi o ocenę operatu szacunkowego), to jednak ustalenia są uzasadnione w świetle załączonych do akt sprawy wyciągów z planu zagospodarowania przestrzennego oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, a strona miała zapewniony udział w postępowaniu i miała możliwość zapoznania się z aktami i operatem. Organ odwoławczy sprecyzował, że stawka procentowa opłaty planistycznej wynosząca 10 % wynika z § 139 ust.1 pkt 2 uchwały zmieniającej plan miejscowy oraz uznał, że nie można przyjąć, iż skarżąca dokonała zamiany nieruchomości, skoro zawarła aktem notarialnym umowę sprzedaży - okoliczność, iż zakupiła ona inne nieruchomości za środki finansowe ze sprzedaży nie świadczy – zdaniem organu odwoławczego - o zawarciu umowy zamiany.

Organ ten stwierdził również, że nie został przekroczony 5 - letni termin umożliwiający ustalenie opłaty planistycznej, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 1 października 2011r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła S. w P. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, w którym wyjaśniała, że faktycznie nie odniosła korzyści finansowej ze zbycia przedmiotowych działek, gdyż działki te sprzedała niejako "pod przymusem" (działki niezbędne były pod budowę galerii handlowej), a za taką samą cenę, jaką uzyskała ze sprzedaży jeszcze tego samego dnia tj. 28 lutego 2008r. nabyła inne działki przy ul. K. w Z. przeznaczone na prowadzenie takiej samej działalności gospodarczej, a na adaptację zakupionych działek skarżąca poniosła dodatkowe koszty. Zdaniem skarżącej, skoro nie uzyskała ona korzyści finansowej ze sprzedaży przedmiotowych działek, nie można mówić o wzroście ich wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Skarżąca zarówno w skardze, jak i w odwołaniu podnosiła również, że po uchwaleniu nowego planu przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotowe działki zostało znacznie zawężone, skoro poprzednio był to teren wielofunkcyjny (przemysłowy), a obecnie jest to teren usług handlu, co dodatkowo budzi wątpliwości co do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.

Wskazywała ponadto na wadliwość operatu szacunkowego, w którym przyjęto do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości z lat późniejszych, niż sprzedaż działek skarżącej, co mogło mieć wpływ na wysokość opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie ustalenie opłaty było możliwe, gdyż 5-letni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, został zachowany (uchwała Rada Miejskiej z dnia 26 czerwca 2006r., nr XLV/499/06, o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta weszła bowiem w życie w dniu 30 października 2006r. - Dz.Urz. Woj. Lub. nr 160, poz. 2611 – zaś postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 1 października 2011r.), to jednak organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, co uzasadnia uchylenie ich decyzji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ I instancji bez podstawy prawnej wyznaczył skarżącej w pkt 2 decyzji 14-dniowy termin na uiszczenie ustalonej opłaty planistycznej. Ustalenie takiej opłaty następuje w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż jeżeli następuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego - a właściciel zbywa tę nieruchomość – to wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; wysokość opłaty, która jest dochodem własnym gminy, nie może przekraczać 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten, ani żaden inny nie daje zatem podstawy do orzekania w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty; w szczególności do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., II OSK 606/12, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012r., II OSK 401/11, wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 520/04). Już tylko z tego powodu decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja podlegają uchyleniu.

Ponadto organy – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 kpa - nie przeanalizowały należycie zgromadzonych materiałów dowodowych, w szczególności operatu szacunkowego i nie odniosły się do zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą zarzutów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadniły należycie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa).

Obowiązkiem organów obu instancji było samodzielne dokonanie przez organy oceny operatu szacunkowego, która nie może ograniczać się tylko do stwierdzenia, że jest on prawidłowy - operat szacunkowy jest bowiem dowodem w sprawie. Wprawdzie dotyczy on bardzo specjalistycznych dziedzin i nie może być oceniane przez organ na takim samym poziomie, jak inne - mniej specjalistyczne dowody, ale w niniejszej sprawie skarżąca wskazywała, że w operacie pominięto transakcje zawierane w 2006r., a więc w okresie sprzedaży przez skarżącą przedmiotowych działek, natomiast przyjęto do porównań transakcje późniejsze, co – jej zdaniem - mogło mieć wpływ na prawidłowe ustalenie wartości sprzedawanych przez skarżącą nieruchomości. Organy analizując operat powinien odnieść się do tego zarzutu, a wyniki dokonanej przez organ analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Organy nie odniosły się również należycie do zarzutu skarżącej o braku korzyści majątkowej ze zbycia przedmiotowych działek. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009r., II OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny analizując istotę i funkcję opłaty planistycznej stwierdził, że jeżeli przysporzenie majątkowe, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Odpowiada to celom dla jakich jest ustanawiana m.in. "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga. W świetle cytowanej uchwały, opłata planistyczna może być zatem ustalona, jeśli właściciel nieruchomości faktycznie osiągnął korzyść majątkową na skutek zbycia tej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z wejściem w życie planu miejscowego bądź jego zmianą. W sprawie niniejszej organy nie badały jednak czy skarżąca korzyść majątkową odniosła, pomimo iż zarzut taki podnosiła, nie można zatem uznać, że nałożenie opłaty planistycznej było usprawiedliwione.

Organy nie uzasadniły również, dlaczego przyjęły, że wzrost wartości nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego, skoro – jak wynika z akt sprawy i na co wskazuje skarżąca – przeznaczenie przedmiotowych działek w nowym planie jest węższe (tereny usług handlowych), niż poprzednio (tereny wielofunkcyjne, przemysłowe: działalności produkcyjnej i przetwórczej, składowania, handlu hurtowego oraz baz obsługi miasta, przedsiębiorstw i rolnictwa).

Należy bowiem wskazać, że opłata planistyczna może być ustalona tylko w razie bezpośrednio związku wzrostu wartości nieruchomości z uchwaleniem (bądź zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie może on wynikać z innych dodatkowych czynników np. popyt - podaż, wzrost zamożności społeczeństwa etc. Organ wymierzając opłatę planistyczną w niniejszej sprawie powinien więc uzasadnić w oparciu o zebrane dowody, dlaczego przyjął, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod usługi handlowe spowodowało wzrost ich wartości, pomimo iż dotychczas miały one charakter wielofunkcyjny.

Wobec powyższego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ppsa, orzekając o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.

Badając sprawę ponownie organ odniesie się do operatu szacunkowego, a także – mając na uwadze zarzuty skarżącej - ponownie oceni czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu i czy ze wzrostu tego skarżąca osiągnęła korzyść majątkową, a w razie ustalania opłaty organ pominie w decyzji termin jej uiszczenia.