Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/24 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność [...] Nadleśnictwa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A.Z. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność [...] Nadleśnictwa [...] (dalej także jako: "organ", "Nadleśnictwo") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Dnia 21 kwietnia 2022 r. skarżący złożył za pośrednictwem e-puap do organu pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie posiadanej informacji publicznej w postaci informacji w jakich sprawach Nadleśnictwo brało udział jako powód, pozwany lub strona jakiegokolwiek postępowania sądowego lub zostało powiadomione o takim postępowaniu sądowym w ostatnich 3 latach przed złożeniem wniosku. Skarżący wnosił o udzielenie informacji o numerze sygnatury sprawy oraz sądzie rozstrzygającym sprawę. Skarżący wskazał organowi, że oczekuje udzielenia informacji w formie pisemnej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku na adres korespondencyjny wskazany w przesłanym wniosku, to jest [...].

Termin ustawowy na udostępnienie informacji publicznej upływał według A.Z. dniu 5 maja 2022 r. W ocenie skarżącego pomimo upływu 19 miesięcy, do chwili złożenia skargi 19 grudnia 2023 r., skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Wobec powyższego organ pozostaje w bezprawnej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że po złożeniu wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. Nadleśnictwo poinformowało wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o przedłużeniu terminu na ustosunkowanie się do wniosku na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Decyzją organu Nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 22 lipca 2022 r. skarżący wniósł w ustawowym terminie skargę na bezczynność organu. Skarga wraz z odpowiedzią zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. Postępowanie zostało zakończone postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 540/22 o odrzuceniu skargi.

Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r., orzeczenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że skarżący uchybił terminowi na skuteczne złożenie skargi.

Niezależnie od powyższego organ podał, że skarga jest niezasadna również z innych przyczyn. Zdaniem Nadleśnictwa skargą na bezczynność można by ewentualnie objąć przypadek, w którym podmiot zobowiązany co prawda udostępnił informację, jednak zdaniem wnioskodawcy udostępniona informacja nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wniosku (np. realizuje żądanie jedynie w części), czy nie odpowiada żądaniu (np. udostępnienie informacji zanonimizowanej wobec wyraźnego żądania udostępnienia informacji niezanonimizowanej). Przedmiot skarg na bezczynność traktowany jest zatem w orzecznictwie szeroko, co sprzyja zasadzie transparentności. Powszechnie uznaje się, że skarga ta przysługuje zarówno na nieudostępnienie informacji w terminie, jak i w sytuacji sporu między wnioskodawcą a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji, w tym gdy podmiot uznawał, że żądana informacja nie spełniała wymogów z art. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także w przypadku przedstawienia informacji innej od tej, której oczekiwał wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do wniosku (por. M. Jaśkowska, Sądowa kontrola prawa do informacji, Kwartalnik Prawa Publicznego 2013, nr 1, s. 129, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r., I OSK 2575/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r. IV SAB/GI 52/2009, LEX nr 574205).

W niniejszej sprawie sytuacje wyżej opisane nie występują z uwagi na fakt, iż w ustawowym terminie wydana została decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej. Stąd też nie można w niniejszej sprawie mówić o bezczynności organu.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 98/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie było sporne, że organ, który reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do charakteru informacji, której udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r., wyjaśnił, że stosownie do 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tych przepisach, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z działalnością tych podmiotów, w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Z przepisu art. 6 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) i majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2022 r., w którym domagał się informacji w jakich sprawach Nadleśnictwo brało udział jako powód, pozwany lub strona jakiegokolwiek postępowania sądowego lub zostało powiadomione o takim postępowaniu sądowym w ostatnich 3 latach przez złożeniem wniosku (skarżący wnosił o udzielenie informacji o numerze sygnatury sprawy oraz sądzie rozstrzygającym sprawę), należy zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ta kwestia także nie była sporna między stronami postępowania.

Punktem spornym natomiast jest to czy organ rozpoznał wniosek z dnia 21 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżącego są pozbawione racji, a stanowisko organu poparte jest materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Niewątpliwie po złożeniu wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. Nadleśnictwo pismem z dnia 2 maja 2022 r. poinformowało wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o przedłużeniu terminu na ustosunkowanie się do wniosku na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wykazania przesłanki istotnego interesu publicznego, uznając żądaną informację publiczną za przetworzoną. Decyzją organu Nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej. [...] Nadleśnictwa [...] podjął zatem wymagane u.d.i.p. i w terminie określonym u.d.i.p. czynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut bezczynności jest więc nieuzasadniony.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, iż skarga z dnia 19 grudnia 2023 r. jest drugą skargą na bezczynność [...] Nadleśnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. Organ już w odpowiedzi na pierwszą skargę skarżącego wyjaśniał, iż wydał decyzję z dnia 21 czerwca 2022 r., którą przesłał skarżącemu na wskazany przez niego adres skrytki pocztowej. Organ nie posiada też dowodu doręczenia tej decyzji, tym niemniej, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro sam skarżący wybrał taki sposób doręczania to nie można teraz z tego wywodzić dla organu negatywnych konsekwencji, tym bardziej, że organ podejmował czynności terminowo.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 106 p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 39 § 1-3 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji bezpodstawnego, bowiem nieopartego o dokumenty znajdujące się w aktach, ustalenia, iż organ skutecznie doręczył skarżącemu informację o wydłużeniu terminu na załatwienie jego wniosku, wezwanie do wykazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej oraz decyzję administracyjną, chociaż w aktach brak jest dokumentu, który pozwalałby na dokonanie takiego ustalenia faktycznego;

2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego w wyniku błędnego ustalenia, stanowiącego w istocie jedynie powielenie stanowiska organu, iż skarżący zrzekł się doręczenia mu decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu skarżącego okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty mogły zostać rozpoznane.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, bowiem na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 § 1 – 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168; tj. z dnia 16 marca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, które w znacznym stopniu ograniczyło możliwość poznania motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w tym braku pogłębionych rozważań wraz ze stosowną argumentacją w przedmiocie braku dowodu doręczenia decyzji z dnia 21 czerwca 2022 r. oraz zasadniczym powieleniem stanowiska organu.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że:

1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22);

2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (patrz: wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22);

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19);

Natomiast zgodnie z art. 39 § 1 – 3 k.p.a., w brzmieniu z dnia wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (21 kwietnia 2022 r.) oraz wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (21 czerwca 2022 r.):

§ 1. Organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej ,,adresem do doręczeń elektronicznych'', chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu.

§ 2. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:

1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo

2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

§ 3. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma:

1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), albo

2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Wskazać należy, że na gruncie k.p.a. prawodawca przyjął ogólną zasadę oficjalności doręczeń (zob. szerzej: G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998; wyr. NSA z 13.10.1999 r., I SA 431/99, Lex Nr 48753; post. NSA z 18.3.2011 r., II GZ 106/11, Legalis; wyr. NSA z 1.2.2011 r., II OSK 1098/10, Legalis; wyr. NSA z 16.11.2010 r., II GSK 959/09, Legalis). Oznacza to, że wszelkich doręczeń w ramach postępowania administracyjnego dokonuje z urzędu organ prowadzący to postępowanie (zob. np.: wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.6.2012 r., II SA/Go 349/12, Legalis). Przyjęta w k.p.a. zasada oficjalności doręczeń jest wyrażana przez obowiązek organu dokonywania doręczeń z urzędu w formie przewidzianej w ustawie oraz czuwania nad prawidłowością czynności składających się na skuteczne doręczenie (wyr. WSA w Warszawie z 15.1.2020 r., VI SA/Wa 1779/19, Legalis; por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 3.11.2021 r., I SA/Bd 604/21, Legalis). Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej (wyr. WSA w Krakowie z 18.6.2019 r., II SA/Kr 455/19, Legalis; por. wyr. WSA w Krakowie z 6.9.2022 r., III SA/Kr 328/22, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 8.6.2022 r., II SA/Łd 808/21, Legalis; post. WSA w Łodzi z 25.5.2022 r., II SA/Łd 577/21, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 14.1.2022 r., III SA/Kr 1535/21, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.12.2021 r., III SA/Wa 1304/21, Legalis; wyr. NSA z 5.10.2022 r., III FSK 514/22, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 9.12.2021 r., VIII SA/Wa 410/21, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 15.10.2021 r., I SA/Kr 823/21, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 5.10.2021 r., I SA/Gd 826/21, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 10.8.2021 r., I SA/Gd 436/21, Legalis). Naruszenie zasady oficjalności doręczeń stanowi przesłankę do zastosowania odpowiednich środków prawnych, nakierowanych na usunięcie tych naruszeń i ich skutków z obrotu prawnego (zob. szerzej post. SN z 5.10.1994 r., III ARN 54/94, OSNAPiUS 1994, Nr 12, poz. 187). Ryzyko związane z niewłaściwym doręczeniem lub niedoręczeniem pisma w całości spoczywa na organie administracji publicznej. Negatywne skutki powstałe w związku z niewłaściwą realizacją obowiązków doręczeń obciążają zatem w całości organ. Kolejność doręczeń wynikająca z treści art. 39 k.p.a. wskazuje, że zasadą jest, iż organ doręcza pisma w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych. W jednej wyjątkowej sytuacji, a mianowicie kiedy adresat korespondencji przebywa w siedzibie organu administracji publicznej – nadawcy, dopuszczalne jest doręczenie nie na adres do doręczeń elektronicznych, tylko do rąk własnych adresata. W przypadku gdy powyższe nie będzie możliwe w związku z nieposiadaniem przez adresata adresu do doręczeń elektronicznych, organ doręczy pisma z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej albo przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Dopiero w sytuacji, kiedy niemożliwym będzie zarówno doręczenie elektroniczne z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, jak również skorzystanie z publicznej usługi hybrydowej, organ prześle pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy Prawo Pocztowe. Nie rezygnuje się przy tym z możliwości doręczenia przesyłek przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto, także w wyjątkowej sytuacji dopuszczalne jest doręczenie pisma stronie na konto w systemie teleinformatycznym organu (tak: P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 39, Legalis).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ poinformował Sąd pierwszej instancji, że decyzja z dnia 21 czerwca 2022 r. została przesłana skarżącemu na skrytkę pocztową listem zwykłym (nierejestrowanym), wobec czego organ nie posiada potwierdzenia doręczenia ww. decyzji skarżącemu (k. 32). Podobnie ani w aktach administracyjnych ani w aktach sądowych nie ma śladu skutecznego doręczenia skarżącemu wezwania z dnia 2 maja 2022 r. do wskazania, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu społecznego, która również została przesłana skarżącemu na skrytkę pocztową listem zwykłym (nierejestrowanym). Powyższe okoliczności nie wzbudziły jakiegokolwiek zainteresowania i wątpliwości Sądu pierwszej instancji, który w swoich rozważaniach pominął w ogóle kwestię braku dowodu nadania przesyłki, a dopiero przecież w wyniku tej czynności dochodzi następczo do doręczenia przesyłki, i podsumował swe rozważania w następujący sposób: "Organ nie posiada dowodu doręczenia tej decyzji, tym niemniej w ocenie Sądu skoro sam skarżący wybrał taki sposób doręczenia to nie można teraz z tego wywodzić dla organu negatywnych konsekwencji, tym bardziej, że organ podejmował czynność terminowo" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Sąd I instancji nawet nie podjął w swych rozważaniach omówienia etapu wcześniejszego, który towarzyszy doręczeniu, jakim jest wykazanie przez nadawcę, że przesyłka została nadana a więc wysłana do odbiorcy, co istotnie różnicuje skutki procesowe owych ustaleń dla rozstrzygnięcie w sprawie bezczynności organu o udzielenie informacji publicznej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że brak jest dowodu doręczenia przesyłki i ta okoliczność jest niemożliwa do konwalidowania z uwagi na jej przesłanie, jak to twierdzi organ, listem zwykłym. Wykazanie zaś nadania przesyłki nawet listem zwykłym w sprawie niniejszej rodziłoby inne skutki procesowe.

W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 377/22, gdzie NSA wskazał, że jeżeli organ wydał decyzję administracyjną oraz podjął działania zmierzające do jej doręczenia, czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punktu widzenia kryterium bezczynności istotne jest bowiem badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji. Należy zatem podzielić pogląd, zgodnie z którym w sprawach ze skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji nie podlega kontroli skuteczność jej doręczenia. Istotne jest więc, gdy organ wydał decyzję poprzez jej sporządzenie, a następnie podjął czynność doręczenia wydanej decyzji skarżącemu i jest w stanie to wykazać.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2645/17 słusznie wskazał, że skuteczność doręczenia decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. Kwestia "technicznego" doręczenia decyzji nie jest tożsama z działaniem ukierunkowanym na doręczenie decyzji i umożliwiającym jej doręczenie. Dowodem potwierdzającym podjęcie takich działań będzie wszelka dokumentacja pozwalająca ustalić np. datę nadania przez organ przesyłki zawierającej decyzję.

Wprawdzie sam skarżący, jak argumentuje Sąd i instancji wybrał sposób doręczenia na wskazany adres skrytki pocztowej, jednak z ogólnodostępnej wiedzy na temat skrytek pocztowych wprost wynika, że do skrytki trafią nie tylko wszystkie przesyłki nierejestrowane (listy zwykłe), ale również zawiadomienia o przesyłkach rejestrowanych (np. listy polecone i listy z zadeklarowaną wartością). Jak już wyżej wskazano, z akt sprawy wynika, że organ nadawał korespondencję skarżącemu wyłącznie w formie przesyłki nierejestrowanej, tj. listu zwykłego, co jest niezgodne z art. 39 § 3 k.p.a., bowiem w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2025. poz. 366). W sprawie nie ma też znaczenia, że inne przesyłki zwykłe doręczane do skarżącego wcześniej na skrytkę pocztową docierały do adresata.

Pomimo naruszenia przez organ sposobu doręczenia pism, a przede wszystkim braku wykazania nadania tej przesyłki zwykłym listem, zawierającej przecież wezwanie do dokonania czynności procesowej i decyzję, to Sąd pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy, nie dokonał jakiejkolwiek wykładni art. 39 k.p.a. w kontekście braku dowodu nadania przesyłki i jej doręczenia skarżącemu kasacyjnie. Zaznaczyć należy, że gwarancyjny charakter instytucji doręczenia wyraża się w tym, że ta techniczno-procesowa czynność poprzedzona jest nadaniem przesyłki i wywołuje skutek prawny jedynie wówczas, gdy dokonana jest prawidłowo. Adresowane do organów administracji przepisy procesowe o doręczeniach mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich istotne naruszenie oznacza bezskuteczność czynności doręczenia i to bez względu na to, czy jednostka dowiedziała się o treści adresowanego do niej pisma, a nawet weszła w jego posiadanie i skorzystała ze związanych z nim środków prawnych. Właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Zgodnie z art. 17 ustawy Prawo pocztowe, potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczenia za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego). Potwierdzenie nadania, jako dokument urzędowy zgodnie z art. 76 § 2 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (tak: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3444/18 i przywołane tam wyroki). Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Dla stwierdzenia faktu doręczenia wymagane było uzyskanie wspomnianego potwierdzenia, niezastępowalnego innymi, zgromadzonymi w postępowaniu dowodami. Skoro nie wykazano, że pisma, w tym decyzja zostały doręczone, to argumentacja Sądu pierwszej instancji, że "organ podejmował czynności terminowo" jest bezzasadna.

Argumentacja Sądu nie zawiera natomiast żadnego odniesienia do czynności nadania przesyłki do adresata, jako czynności mającej znaczenie w sprawie i uznanie że skoro tak twierdzi organ to jest to nawet równoznaczne z jej doręczeniem, stanowisko takie, wobec jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie jest oczywiście błędne.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie pojawiły się wątpliwości prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie został wydany po gruntownej analizie sprawy i nie wszystkie okoliczności występujące w sprawie zostały dogłębnie wyjaśnione. To czyni uzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 39 § 1 – 3 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów oraz wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, zaś z wywodów Sądu pierwszej instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa. Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, LEX nr 3065681 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 506/17, LEX nr 2641844).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał i wyjaśnił w odniesieniu do stawianej przez niego kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd pierwszej instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy strona postępowania przedstawia argumentację mającą uzasadniać jej stanowisko, opierając ją na konkretnym przepisie prawnym i wskazując sposób jego rozumienia w stanie faktycznym sprawy. W takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli nie podziela takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami jest ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie może mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy błędnej konstrukcji uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób na tyle wadliwy, że uniemożliwia odtworzenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do kwestii braku dowodu nadania przesyłki listem zwykłym a w konsekwencji możliwości przyjęcia w niniejszej sprawie, o bezczynność w udzieleniu informacji publicznej za doręczoną skarżącemu kasacyjnie na wskazany przez niego adres skrytki pocztowej, w tym przede wszystkim decyzji z dnia 21 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowisko organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.

Z uwagi na uznanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 39 § 1 – 3 k.p.a. w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, na tym etapie nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Dopiero bowiem po ustaleniu stanu faktycznego sprawy zajdzie możliwość sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku, co pozwoli na poznanie rzeczywistych motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji dokonując oceny stanu bezczynności organu.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim prawidłowego i wyczerpującego ustalenia sposobu doręczenia korespondencji skarżącemu, bowiem sam fakt wyboru przez skarżącego doręczenia pism na skrytkę pocztową nie zwalnia organu z obowiązku przestrzegania przepisów w zakresie doręczeń, a co dalej idzie, czy przy ponownym ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd, organ podejmował czynności terminowo.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem powyższych wymogów oraz sporządzić uzasadnienie spełniające ustawowe zapisy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.