Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję

Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku K.a K., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupu żywności w łącznej wysokości 156,20 zł, na pokrycie kosztów zakupu wapna w wysokości 9,94 zł, zwrot kosztów doładowania telefonu w łącznej wysokości 15,00 zł, zwrot zakupu packi w wysokości 4,08 zł., zwrot kosztów zakupu znaczków i kopert w łącznej wysokości 10,55 zł, zwrot za zakup impregnatu w wys. 30,00zł, zwrot kosztów zakupu elektrody w wysokości 15,29 zł oraz na zakup desek w wysokości 150,00 zł i zakup karnetu na siłownię w wysokości 1500,00 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż K. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków stanowi zasiłek okresowy w miesięcznej wys. 271,00 zł przyznany przez na okres od 1 stycznia 2015 do 30 kwietnia 2015 r. Ponadto, w okresie od stycznia 2015 r. do kwietnia 2015 r. został stronie przyznany zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości 400,00 zł. Organ zaznaczył, że K. K. z zasiłku okresowego nie ponosi żadnych opłat związanych z eksploatacją budynku, zamieszkuje bowiem od 2001 r. w altanie ogrodowej, która się mieści na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych im. [...] w P. Prawnym właścicielem działki jest jego ojciec W. K. Altana, w której zamieszkuje K. K. jest murowana i ocieplona. Dalej organ omówił warunki mieszkaniowe strony, a następnie wyjaśnił, iż pozostaje ona od opieką lekarza psychiatry i lekarza rodzinnego Zaznaczono, iż K. K. pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nadal nie widzi potrzeby złożenia wniosku o ustalenia stopnia niepełnosprawności oraz, że jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, lecz nie poszukuje pracy we własnym zakresie oświadczając, że ma bardzo dużo innych zajęć i od poszukiwania pracy dla niego jest urząd.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, ż K. K. spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 1 Ustawy o pomocy społecznej.

Następnie organ zaznaczył, że od stycznia 2014 r. do grudnia 2014r. K. K. otrzymał od organu pomocy społecznej wsparcie w wysokości 10767,65 zł, co w skali jednego miesiąca daje kwotę 897,30 zł, a od początku roku 2015 w łącznej wysokości 3738,05 zł, co w skali jednego miesiąca daje kwotę 934,51 zł. W tym miejscu organ wymienił 9 decyzji wydanych od 13 stycznia 2015 r. do 21 kwietnia 2015 r., którymi przyznano stronie pomoc w formie zasiłku okresowego i zasieku celowego.

Odnosząc się do wniosku o zwrotu kosztów zakupionej w marcu i kwietniu 2015r. żywności w łącznej wysokości 156,20 zł, organ podniósł, że nie widzi podstaw do zwrotu poniesionych nakładów finansowych bowiem K. K. otrzymał w miesiącu kwietniu podobnie jak w poprzednich miesiącach zasiłek celowy na powyższy cel w wysokości 400 zł, miesięcznie, zatem potrzeba ta została już zabezpieczona. Organ nie widzi także podstaw do przyznania zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu wapna w wysokości 9,94 zł, zwrotu kosztów doładowania telefonu w łącznej wysokości 15,00 zł, zwrotu zakupu packi w wys. 4,08 zł., zwrotu kosztów zakupu znaczków i kopert w łącznej wysokości 10,55 zł, zwrotu za zakup impregnatu w wys. 30,00zł, zwrotu kosztów zakupu elektrody w wysokości 15,29 zł. Zdaniem organu zainteresowany z przyznanego decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] zasiłku okresowego w wysokości 271,00 zł mógł zabezpieczyć te potrzeby we własnym zakresie.

Odnosząc się z kolei do potrzeby zakupu desek w wysokości 150,00 zł oraz zakupu karnetu na siłownie w wysokości 1500,00 zł organ uznał, że potrzeby te nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb na zaspokojenie, których przyznawane są zasiłki celowe. Ponadto wskazano, że zainteresowany ma możliwość korzystania z siłowni zewnętrznych znajdujących się na terenie miasta P.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem terminu wniósł K. K..

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż dochód uzyskiwany przez K. K. spełnia kryterium uprawniające go do uzyskania świadczeń w formie zasiłku celowego. Kolegium powtórzyło także ustalenia organu I instancji dotyczące sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej oraz zarobkowej strony. Dalej organ wskazał kwoty, jakie K. K. uzyskał w ramach wsparcia ze strony organów pomocy społecznej w roku 2014 oraz w pierwszych dwóch miesiącach 2015 r.

Kolegium wyjaśniło, iż odmowę przyznania środków finansowych na:

żywność uzasadnia to, iż na ten cel K. K. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r.;

zakup wapna, doładowanie telefonu, zakup packi, zakup znaczka, koperty, zakup impregnatu, zakup elektrody uzasadnia to, iż potrzeby te mogą zostać zaspokojone z przyznanego decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] zasiłku okresowego na okres od stycznia do kwietnia 2015 r. w kwocie 271,00 zł miesięcznie, bez uszczerbku w domowym budżecie, gdyż zainteresowany otrzymuje szeroką pomoc w formie zasiłków celowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych;

zakup drewna oraz karnetu na siłownię uzasadnia to, iż nie są to potrzeby, które można by zakwalifikować do niezbędnych, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponadto strona ma możliwość korzystania z siłowni zewnętrznych znajdujących na terenie miasta P..

Organ odwoławczy zaznaczył, że K. K. nie współpracuje z organem celem poprawy swojej sytuacji, nie występuje o ustalenie stopnia niepełnosprawności i nie próbuje jednocześnie podjąć jakiejkolwiek pracy celem zaspokojenia swoich potrzeb. Wszystkie potrzeby zgłasza do organu pomocy społecznej, który od kilku lat finansuje całość jego potrzeb. Choroba, brak jakichkolwiek dochodów, obligują organ do pomocy, jednak na cele wyznaczone w ustawie głównie żywność, opłaty związane z mieszkaniem, a nie na finansowane wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, przy jednocześnie całkowicie biernej jego postawie. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Według Kolegium wnioskowana przez K. K. pomoc dotyczy natomiast w głównej mierze potrzeb nie służących bezpośredniej realizacji niezbędnych potrzeb bytowych. Zaznaczono, że osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej obowiązana jest w pierwszej kolejności wykorzystać przysługujące jej wszystkie możliwości uprawnienia i zasoby umożliwiające przezwyciężenie trudnej sytuacji bytowej, w której się znajduje. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykorzystuje wszystkich posiadanych możliwości i uprawnień, ponieważ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zmiany swojej sytuacji życiowej.

K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Do skargi dołączył zbiór kserokopii artykułów prasowych i dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Ponadto przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy nie może także wyjść po za granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności.

W myśl art. 140 K.p.a. Decyzja organu II instancji winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a więc powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Z treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ winienie także wyraźnie wynikać jego przedmiot, tak aby zarówno strona jak i sąd administracyjny nie miał wątpliwości co do granic sprawy w której zapadło to rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (pierwszy akapit uzasadnienia) wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy była sprawa zainicjonowana wnioskami z dnia 4 marca 2015 r., 10 marca 2015 r. oraz 18 marca 2015 r., którymi K. K. zwrócił się o pomoc finansową na zakup żywności - 156,20 zł, zakup wapna - 9,94 zł, doładowanie telefonu - 15 zł, zakup packi - 4,08 zł, zakup znaczka, koperty - łącznie 10,55 zł, zakup impregnatu - 30,00 zł, zakup elektrody - 15,29 zł, zakup desek - 150,00 zł, zakup karnetu na siłownię - 1.500,00 zł. Tymczasem w aktach sprawy brak jest wniosków K. K. z dni wskazanych przez organ II instancji. W aktach znajdują się natomiast wnioski K. K.:

- z dnia 27 marca 2015 r. (k. 3 akt administracyjnych) o zwrot środków wydanych na zakup lekarstw, wapna (9,94 zł), żywności (23,96 zł) oraz packi (4,08 zł);

- z dnia 3 kwietnia 2015 r. (k. 5 akt administracyjnych) o zwrot środków wydanych na zakup doładowania telefonu (10 zł), znaczków i koperty (5,35 zł) oraz o przyznanie środków na zakup desek w kwocie 100-150 zł i impregnatu 20-30 zł;

- z dnia 15 kwietnia 2015 r. (k. 11 akt administracyjnych) o zwrot środków wydanych na zakup żywności (łącznie 108,28 zł), znaczków (5,25 zł), doładowania telefonu (15,- zł), elektrody (15,29 zł), energii elektrycznej (463,42) o przyznanie środków na siłownię (wniosek uściślono w trakcie wywiadu środowiskowego na kwotę 1500 zł) oraz leków (80 zł).

W tym miejscu zauważyć należy, iż także w treści rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2015 r. wskazano, iż decyzja ta został wydana: "po rozpatrzeniu wniosków z dnia 04.03.2015r, 10.03.2015, 18.03.2015r. Pana K. K." , a więc po rozpoznaniu wniosków, których nie ma w aktach przedmiotowej sprawy, niemniej w uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. wskazał wyraźnie, iż dotyczy ona wniosków z 27 marca 2015 r., 3 kwietnia 2015 r. 15 kwietnia 2015 r. Zatem można uznać, iż w przypadku organu I instancji, wobec materiału zgromadzonego w sprawie, wskazanie w treści rozstrzygnięcia wniosków z 4 marca 2015 r., 10 marca 2015 r. oraz 18 marca 2015 r., stanowiło oczywistą omyłkę, którą organ powinien był sprostować na podstawie art. 113 K.p.a.

Według Sądu, w przypadku decyzji organu II instancji, nie można jednoznacznie mówić o oczywistej omyłce polegającej na wskazaniu złych dat wniosków, których dotyczy sprawa. Niedostrzeżenie tej niezgodności w decyzji organu I instancji i powielenie tego błędu przez organ odwoławczy świadczy, iż Kolegium zaniechało w rzeczywistości ponownego rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza, że w uzasadnieniu swojej decyzji powtórzyło (praktycznie niemal przekopiowało) w całości ustalenia i stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta P. czym naruszyło zasadę wyrażoną w art. 15 K.p.a. Niewątpliwie ustalenia i stanowisko organu odwoławczego mogą być takie same jak ustalenia i stanowisko organu I instancji, niemniej wobec wyżej wskazanych błędów Sąd ma uzasadnione wątpliwość, czy Kolegium ponownie rozpatrzyło i rozstrzygnęło sprawę w jej całokształcie czy tylko dokonało kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji.

Dalej wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163) – dalej: "u.p.s.". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), udzielane zaś świadczenia mają być zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej, adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 4 u.p.s.).

W ramach pomocy społecznej może być przyznawana uprawnionym pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Jak wynika z powołanych przepisów, przyznanie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Organ działając w ramach uznania winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia i oceny stwierdzonego stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Również przyznanie świadczenia w konkretnej wysokości obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), z drugiej zaś z umożliwieniem sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji nie rozpoznały wyczerpująco sytuacji skarżącego w odniesieniu do jednej z potrzeb objętych wnioskiem o pomoc finansową.

W swoim wniosku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sprecyzowanym w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dnu 15 kwietnia 2016 r., K. K. wniósł m.in. o przyznanie środków na zakup desek w kwocie 150,- zł. oraz impregnatu w kwocie 30,- zł. Wnioskodawca nie sprecyzował w jakim celu potrzebne są mu te materiały. Z akt sprawy nie wynika także aby którykolwiek z organów podjął starania w kierunku wyjaśnienia tej kwestii. Jakkolwiek można się zgodzić, z twierdzeniem organów, iż K. K. jest w stanie wygospodarować sobie ze środków przyznanych mu w ramach zasiłku okresowego kwotę 30 zł na zakup impregnatu, to organy nie wskazały w swoich decyzjach na jakiej podstawie stwierdziły, iż zakup desek nie służy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb, o których mowa w art. 39 u.p.s.

Z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika m.in., iż zasiłek celowy może zostać przyznany m.in. na pokrycie części lub całości kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. K. K. zamieszkuje samotnie w murowanej altanie zlokalizowanej na ogrodach działkowych, należącej do jego ojca. Nie można zatem wykluczyć, iż zakup desek jest mu niezbędny w celu dokonania napraw w przedmiotowej altanie koniecznych dla zabezpieczenia jej odpowiedniego stany technicznego. W takim wypadku pomoc finansowa na zakup desek służyłaby zaspokojeniu jednej z podstawowych potrzeb bytowych wyraźnie wymienionych w art. 38 § 2 u.p.s. Dlatego też niewyjaśnienie przez organy obu instancji celu na jakim K. K. zamierzał zakupić deski stanowi naruszenie art 7 i 77 § 1 K.p.a. bowiem kwestia ta w świetle treści art. 39 § 1 i 2 jest niewątpliwie istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy K. K. cierpi na chorobę psychiczną, a zatem jego sytuacja bytowa powinien pozostawać pod szczególną kontrolą organów pomocy społecznej.

Co do pozostałych potrzeb w zasadzie organy trafnie rozstrzygnęły sprawę, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że na zakup żywności skarżący otrzymuje zasiłek celowy w wysokości 400 zł miesięcznie, z którego winien ponosić koszty zaspokojenia tej potrzeby, natomiast zakup wapna, doładowanie telefonu - 15 zł, zakup packi, zakup znaczka i koperty, zakup impregnatu zakup elektrody skarżący mógł pokryć z przyznanych mu środków w ramach zasiłku okresowego. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także odmowa przyznania pomocy finansowej na zakup karnetu do siłowni, której to potrzeby nie można zaliczyć do niezbędnych potrzeb bytowych.

Z tych też przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzje organu II instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to ruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zainicjonowaną wnioskami K. K. z 27 marca 2015 r., 3 kwietnia 2015 r. 15 kwietnia 2015 r., a w szczególności powinno ustalić, ramach postępowania o którym mowa w art. 136 K.p.a., cel na jaki K. K. zamierzał nabyć deski w kwocie 150 zł i ocenić czy cel ten uzasadnia przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.