Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2079/13 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. N. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 po rozpoznaniu skargi M. N. uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił trzy decyzje o wspólnym numerze nr [...] Szefa Urzędu Ochrony Państwa z 1994 r.

W motywach uzasadnienia Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że jego własna decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydana w trybie art.155 k.p.a., obarczona została wadami z art. 156 k.p.a., tj. naruszała przepisy o właściwości, nadto wydana została w sprzeczności z art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

M. N. (byłej funkcjonariuszce UOP, aktualnie ABW), na mocy trzech decyzji Szefa UOP: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r., pod wspólnym numerem [...], przyznana została pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w wysokości 6.374,40 zł (po denominacji). Środki te posłużyły jej na zakup, wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, należącego do [...] nr [...] przy ul. [...] w W. o pow. 46,80 m2.

Wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], orzeczono rozwód małżonków N. W wyniku ugody sądowej, w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. przypadł na wyłączną własność J. N. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013 r. i z dnia 15 kwietnia 2013 r. (k-2) M. N. zwróciła się do Dyrektora Biura Logistyki ABW o przydział mieszkania dla siebie i uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., trzech decyzji Szefa UOP o tym samym numerze [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r., wydanych w przedmiocie przyznania jej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

Szef ABW decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uwzględnił jej wniosek i na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzje Szefa UOP nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r. w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej (k-15) i jednocześnie decyzją z tej samej daty nr [...] (k-17) zobowiązał M. N. do zwrotu kwoty 6.374,40 zł, stanowiącej wysokość udzielonej jej w przeszłości pomocy finansowej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k-20) organ przydzielił funkcjonariuszce prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w W. przy Al. [...], o pow. użytkowej 38,04 m2, w tym mieszkalnej 19 m2 i przekazał jej do użytkowania powyższy lokal protokołem zdawczo-odbiorczym (k-20-22).

W dniu 3 czerwca 2013 r. funkcjonariuszka zwróciła się do organu o opróżnienie przyznanego jej lokalu z wyposażenia (mebli hotelowych wielkogabarytowych, sprzętu AGD, kuchennego), a 4 dni później – 7 czerwca 2013 r., Szef ABW wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnych decyzji: z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. w przedmiocie uchylenia decyzji przyznania pomocy finansowej nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty 6.374,40 zł oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu nr [...] przy Al. [...] w W. Następnie Szef ABW decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 oraz art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, stwierdził nieważność decyzji nr [...] Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję Szefa UOP nr [...].

Na powyższą decyzję M. N. złożyła skargę. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżąca podniosła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 138 k.p.a. Zarzuciła, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.

Nadto zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 decyzji nr [...] Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie upoważnienia funkcjonariuszy ABW do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji i postanowień w sprawach przydziału i opróżnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater, pozostających w dyspozycji Szefa ABW, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego, poprzez przyjęcie, iż ówczesny Dyrektor Biura Logistyki ABW nie był upoważniony do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła też błędną wykładnię art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i § 13 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2003 r. Nr 59, poz. 520 ze zm.).

W motywach uzasadnienia strona skarżąca wskazała, że ciągłość regulacji prawnych wynika z art. 225 i art. 228 ustawy o ABW oraz AW. W konkluzji stwierdziła, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. nie posiadała wad określonych w art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, decyzja Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a., nie była dotknięta kwalifikowanymi wadami z art. 156 k.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd wskazał, że organ upatrywał wad decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wydanej na podstawie art. 155 k.p.a.) w przekroczeniu przez Dyrektora Biura Logistyki ABW – J. Z. uprawnień do jej wydania (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z oceną tą Sąd się nie zgodził wskazując, że jak wynika z załącznika do pisma organu z dnia 2 grudnia 2013 r. (k-41), tj. decyzji Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2011 r., J. Z. w § 1 ust. 2 tej decyzji upoważniony został do m.in. wydawania decyzji w przedmiocie "przyznawania i zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Nadto z treści § 2 ust. 2 tejże decyzji (tiret ostatni) jednoznacznie wynika, że J. Z. był uprawniony do wydawania rozstrzygnąć kończących sprawę i rozstrzygających sprawę co do istoty. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ nieprawidłowo uznał, iż przy wydawaniu decyzji, w trybie art. 155 k.p.a., osoba ją podpisująca w imieniu piastuna organu (J. Z.) nie posiadała stosownego upoważnienia i w konsekwencji przyjął, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważnościowej, wskazanej przez organ w osnowie zaskarżonej decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z dnia 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), Sąd powołał treść art. 155 k.p.a. i wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy "przepisy szczególne", o których mowa w tym przepisie, sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej. Zdaniem Sądu zaistnienie pozostałych przesłanek z art. 155 k.p.a. było niesporne. Niewątpliwe jest, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o uchyleniu pomocy finansowej i jej zwrocie, w trybie art. 155 k.p.a., otworzyło organowi prawo do przydzielenia funkcjonariuszowi organu lokalu mieszkalnego.

Sąd stwierdził, że wskazany przez organ art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ani art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. ustawy o ABW oraz AW, nie sprzeciwiał się uchyleniu decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej. A skoro tak, to nie można było w żaden sposób uznać, że decyzja organu, wydana w trybie art. 155 k.p.a., naruszała prawo. Tym bardziej nie można było stwierdzić, że naruszała prawo w sposób rażący. Zdaniem Sądu, organ wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności przepis art. 108 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy, dokonał nieprawidłowej (bo językowej, nieelastycznej) wykładni 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 109 pkt 1 ustawy, zapominając jednocześnie, iż wykładnia prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przy dokonywaniu wykładni ww. przepisów, uszło uwadze organów, iż racjonalny ustawodawca w przepisach pragmatyki (zarówno w ustawie, jak i rozporządzeniu wykonawczym) przewidział i dookreślił jedynie obligatoryjne przypadki, które wymagają zwrotu udzielonej pomocy finansowej - art. 108 ust 3 ustawy. Organ nie dostrzegł, iż ustawodawca pozostawił fakultatywny luz decyzyjny, określony przesłankami z art. 155 k.p.a. w związku z art. 108 ust 2 ustawy o ABW oraz AW, który to przepis ustanawia regułę, iż funkcjonariuszowi przysługuje pomoc jednorazowa.

W ocenie Sądu jednorazową pomoc, o której mowa w art. 108 ust. 2 ustawy, rozumieć należy jako alternatywnie: pomoc udzieloną w formie pieniężnej lub pomoc w postaci przydzielenia prawa do lokalu z zasobów pozostających w dyspozycji organu. Z powyższego przepisu nie wynika zakaz zamiany form świadczeń, na przykład zwrotu przydzielonego lokalu i ubieganie się o pomoc finansową. Nie wynika też zakaz zwrotu udzielonej pomocy finansowej i ubieganie się o pomoc w formie przydzielenia prawa do lokalu. Przepis art. 108 ust 2 ustawy ustanawia jedynie zasadę, że pomocy udziela się jednorazowo, ale nie zakazuje zamiany formy tej pomocy. A zatem przy rezygnacji z jednej z form pomocy i zwrocie tej pomocy, w pełni dopuszczalne jest skorzystanie z alternatywnej, zamiennej i dogodniejszej formy.

Powyższy pogląd zdaniem Sądu znajduje uzasadnienie np. w art. 110 ust. 2 ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 ustawy, może być przydzielony lokal mieszkalny, na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową. Uszło też uwadze organu, że celem omawianych przepisów jest zapewnienie pomocy lokalowej funkcjonariuszom przy zachowaniu reguły jednorazowości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie reguła ta w stosunku do skarżącej została w pełni zachowana.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem (UOP), skorzystała w 1994 r. z pomocy finansowej (6.374,40 zł) i bezsporne jest, iż na mocy decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r. (k – 17 akt adm.) zobowiązana została do zwrotu tej kwoty, pobranej jako pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dopiero kolejną decyzją, de facto po uregulowaniu kwestii zwrotu pomocy finansowej, udzielonej w 1994 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznano rozwiedzionej skarżącej prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów organu. Trafnie podnosi skarżąca, iż decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. o uchyleniu pomocy finansowej i jej zwrocie znajdowała też oparcie w § 13 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2003 r. Nr 59, poz. 520 ze zm.). Przepis ten, jako wyjątek od zasady jednorazowości pomocy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach rozwiedzionemu funkcjonariuszowi w służbie stałej organ może przydzielić inny lokal mieszkalny niż dotychczas zajmowany. Oznacza to, że rozwiedziony funkcjonariusz ma prawo zostać odmiennie potraktowany w kwestii zasad pomocy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanym stanie faktycznym, przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie można dopatrzyć się nadużycia prawa ani obejścia prawa. Sąd podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędnym jest wykazanie, że organ rażąco naruszył prawo. Kwestia odmiennej wykładni prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

Wobec tego Sąd uznał, że decyzja Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r., wydana w trybie art. 155 k.p.a., została wydana w oparciu o przesłanki wymienione w tym przepisie, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 109 cytowanej ustawy. Tym bardziej, że art. 109 ustawy odnosi się do negatywnych przesłanek przydzielenia lokalu, a nie do uchylenia pomocy finansowej. A zatem zastosowany przepis art. 109 ustawy w ogóle nie koresponduje ze stanem faktycznym w sprawie. Odnośnie tożsamości organu Sąd wskazał, że ABW i AW jest następcą prawnym organu, który wydał decyzję w 1994 r. – Urzędu Ochrony Państwa. Wynika to wprost z treści art. 225 i art. 228 ustawy o ABW oraz AW.

Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę, organ oceni i rozważy, czy istotnie decyzja, wydana w trybie art. 155 k.p.a., o uchyleniu pomocy finansowej, dotknięta jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 k.p.a. Zważy, iż skarżąca, na mocy decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. o uchyleniu pomocy finansowej, została jednocześnie zobowiązana do zwrotu tej pomocy (przyznanej jej w 1994 r. w wysokości 6.374,40 zł). Uregulowanie tych kwestii (uchylenie pomocy i zobowiązanie do jej zwrotu) otworzyło dopiero prawo do przydzielenia jej lokalu mieszkalnego. Nie doszło zatem w rozpoznawanej sprawie do zdublowania pomocy, a tym samym naruszenia zasady jednokrotności. Organ oceni też i rozważy słuszny interes (organu i strony), o którym mowa w art. 155 k.p.a., albowiem przesłanki tej organ w ogóle nie badał. Nadto dokona wykładni przepisów, przez pryzmat wykładni celowościowej, tj. celu i ducha tych przepisów, zwłaszcza w stosunku do funkcjonariusza rozwiedzionego. Weźmie również pod uwagę treść cytowanego wyżej § 13 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, dotyczącego osób rozwiedzionych. Zważy, iż kwestia odmiennej, niż przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a., wykładni prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. przepisu art. 108 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że pomoc finansowa przyznana na gruncie przepisów ustawy o UOP oraz ABW i AW nie ma charakteru jednorazowego, podlega zwrotowi lub zamianie także w przypadkach nie określonych przepisami ustawy o ABW i AW, a także, że mimo zrealizowania prawa do lokalu w jego zastępczej formie istnieje możliwość ponownego skorzystania z prawa do lokalu także przez funkcjonariuszy będących w innej sytuacji aniżeli ci do których odnosi się instytucja zwrotu pomocy finansowej określona w art. 110 ust. 2 lub art. 108 ust. 3 ustawy o ABW i AW,

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 108 ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 109, art. 102 ust. 1 i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW i AW poprzez przyjęcie, że skoro w decyzji nr [...] zastosowano przepis art. 155 k.p.a., to klauzulę generalną jaką jest pojęcie "słusznego interesu strony" można przenieść także na przepis art. 108 ust. 2 ustawy o ABW i AW, który nie zezwala organowi na zastosowanie w oparciu o ww. przepisy ustawy o ABW i AW luzu decyzyjnego, co do interpretacji jednoznacznego w swej treści pojęcia "jednorazowość pomocy finansowej",

c) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 i 13 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 października 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW z 1993 r., Nr 3, poz. 40, z późn. zm.), oraz art. 108 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW i AW, w sytuacji gdy przepis art. 155 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadkach tożsamości podmiotowo - przedmiotowej spraw oraz gdy wydana decyzja ma charakter decyzji uznaniowej nie zaś związanej,

d) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 155 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 225 ustawy o ABW i AW w zw. z § 1 i 2 decyzji Nr [...] Szefa ABW poprzez uznanie, że Dyrektor Biura Logistyki ABW na mocy upoważnienia zawartego w ww. decyzji był władny do uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez inny, nieistniejący już organ, co prowadzi do usankcjonowania kompetencji tego nieuprawnionego podmiotu, do wzruszania prawomocnych decyzji Szefa UOP, także w zakresie dotyczącym niepodlegających mu służbowo funkcjonariuszy AW,

e) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 ust. 1, art. 152 p.p.s.a. oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...) (Dz. U. Nr 59, poz. 520, z późn. zm.) w zw. z art. 110 ust. 2 poprzez wskazanie, że stosując wykładnię celowościową w sprawie może znaleźć zastosowanie ww. przepis rozporządzenia w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu w postępowaniu nieważnościowym, które było przedmiotem skargi jest niemożliwe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby sąd nie uwzględnił tych przepisów nie wskazałby niewłaściwej wytycznej,

f) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie wyroku zawiera błędne, samodzielnie i dowolnie przeprowadzone ustalenia faktyczne w oparciu o które sąd niesłusznie zarzucił organowi naruszenie prawa w zakresie dotyczącym braku przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji niezasadnie przyjmując, że stan faktyczny sprawy mieści się w dyspozycji art. 110 ust. 2 ustawy o ABW i AW lub też § 13 ust. 3 rozporządzenia przywołanego w lit. e, co spowodowało wydanie wyroku wbrew przepisom art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. oraz wymienionych w lit. a przepisach ustawy o ABW AW.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wskazanego wyżej wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie rozpoznanie skargi w przypadku nieuwzględnienia naruszeń przepisów postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 6-krotnej stawki minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 k.p.a., nie była dotknięta kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 k.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. prawidłowo przyjął, że Dyrektor Biura Logistyki ABW – J. Z. nie posiadał upoważnienia do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co powoduje, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Jak wynika bowiem z § 1 ust. 2 decyzji Nr [...] Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 268a k.p.a. oraz art. 19 ust. 2 w zw. z art. 112 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dyrektor Biura Logistyki – J. Z. upoważniony został m.in. do wydawania decyzji w przedmiocie przyznawania i zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Zgodnie z art. 268a k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szefowie Agencji mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i 29-31. W myśl zaś art. 112 tej ustawy, przydział i opróżnienie lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 105, art. 106 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści ww. decyzji nie wynika, aby Dyrektor Biura Logistyki – J. Z. został upoważniony do wydawania innych decyzji niż wymienione w jej § 1 ust. 2, w szczególności w trybach nadzwyczajnych, w tym na podstawie art. 155 k.p.a. Do wydania takiej decyzji wymagane było wyraźne upoważnienie, gdyż postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji stanowi odrębne postępowanie. Decyzje wydawane w postępowaniu nadzwyczajnym są podejmowane na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających inne przesłanki rozstrzygnięcia niż w postępowaniu zwykłym, a ich skutkiem może być usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Dyrektor Biura Logistyki – J. Z. był upoważniony do wydawania decyzji w zakresie określonym w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w postępowaniu zwykłym, nie posiadał zaś upoważnienia do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Ponadto, błędnie Sąd I instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trybie art. 155 k.p.a.

Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga ustalenia, czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w wyżej wymienionym znaczeniu. Niewątpliwie doszło bowiem do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. M. N. decyzjami Szefa UOP nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Środki te wykorzystała na zakup, wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Przyznana pomoc finansowa została zatem przez skarżącą wykorzystana. Przepis art. 155 k.p.a. ma natomiast zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (zob. wyrok SN z dnia 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, LEX nr 1267167).

Nieprawidłowe jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, że przy wydaniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie można dopatrzyć się obejścia prawa. Z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w szczególności z art. 108 ust. 2 wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwe stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 155 k.p.a. za zmianą decyzji przemawiać ma także interes społeczny, a nie wyłącznie interes strony. W interesie społecznym nie leży zaś wielokrotne, po upływie wielu lat, korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która co do zasady jest pomocą jednorazową.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

10