Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Łd 10/09 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2009 r., II SAB/Łd 10/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nakazał Wójtowi Gminy L. załatwienie wniosku D.R. z

[...] października 2007 roku w zakresie udostępnienia pełnej listy osobowej

uczestników wycieczki na W. mającej miejsce w dniach [...] października 2007 roku zorganizowanej przez Urząd Gminy L. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i dlatego może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w ustawie do załatwienia sprawy. Termin ogólny do załatwienia sprawy określa przepis art. 35 k.p.a., jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w art. 13, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z ogólną regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 § 1 k.p.a. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 tejże ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala - w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. na wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jednak na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania tyczące czasu udzielenia informacji, która określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 k.p.a., jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Pomimo tego, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie nie zostało w niniejszej sprawie wniesione, to skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 § 1 p.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej inicjujący niniejsze postępowanie złożony został w [...] października 2007 r. Strona skarżąca domagała się w nim udzielenia informacji na temat wyjazdu delegacji Gminy L. w dniach [...] października 2007 r. na W., a konkretnie: składu osobowego, warunków rekrutacji oraz poniesionych kosztów. Nie ulega wątpliwości, iż informacje, do których dostępu domaga się skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie.

Przepisy ustawy bardzo szeroko zakreślają katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej. Przepis art. 2 wyraźnie stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i to bez potrzeby wykazywania przez ten podmiot interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątki od zasady pełnego dostępu do informacji publicznej określają przepisy prawa (art. 5 omawianej ustawy). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Uprawnienie to wykonywane jest poprzez 1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 omawianej ustawy).

Zasadniczym problemem w przedmiotowej sprawie jest określenie czy organ administracji pismem z [...] listopada 2007 r. oraz kolejnymi z [...] grudnia 2007 r. i [...] marca 2008 r. - udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły ową sprawę. W zaistniałym stanie faktycznym organ administracji nie zadośćuczynił nałożonemu obowiązkowi. Załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego może nastąpić albo poprzez udzielenie mu dostępu do informacji publicznej w prawnie dopuszczalny sposób albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bądź też umorzenie postępowania w powyższym zakresie. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy). Nie ulega również wątpliwości, iż pismo organu z [...] listopada 2007 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w przepisie art. 16 omawianej ustawy, jak również kolejne pisma organu z [...] grudnia 2007 r., jak i [...] marca 2008 r. będące odpowiedzią na pisma skarżącego nie mają przymiotu decyzji. Skoro organ uznał, że nie może skarżącemu udzielić informacji w pełnym zakresie to powinien odmówić wydania tych informacji w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma. Taki sposób załatwienia sprawy jest przewidziany jedynie w sytuacji udostępnienia informacji publicznej, która ma formę czynności materialno-technicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07 Lex nr 368235, oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

Niedopuszczalnym jest również wskazywanie przez organ administracji w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego, w jakim zakresie informacja może być udostępniona, a w jakim nie i co za tym idzie żądanie od strony "odpowiedniego" sformułowania wniosku. Organ nie może bowiem oczekiwać takiego sformułowania wniosku przez stronę postępowania, które będzie dla niego wygodne. Takie praktyki nie mają nic wspólnego z praworządnością i realizacją fundamentalnych zasad, którymi winne kierować się organy administracji w swej działalności, w szczególności z zasadą pogłębiania w społeczeństwie zaufania do organów państwa. Organ administracji, który jest adresatem określonego żądania sformułowanego przez podmiot prawa winien załatwić zgłoszone żądania wydając stosowne rozstrzygnięcie albo dokonując określonej czynności. Z punktu widzenia kryteriów bezczynności istotne jest samo załatwienie zgłoszonego żądania. To czy owe rozstrzygnięcie będzie zgodne z wnioskiem, czy też nie, jest z powyższego punktu widzenia rzeczą wtórną. Istotne jest to, aby wniosek w jego kształcie zgłoszonym przez stronę postępowania został w całości rozpoznany i organ wydał stosowne rozstrzygnięcie albo dokonał odpowiedniej czynności.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w pierwotnym wniosku z [...] października

2007 r. zwrócił się do organu administracji o udostępnienie pełnej listy osób stanowiących delegację Gminy L., natomiast w skardze do sądu administracyjnego wskazał, iż domaga się udostępnienie danych osób - funkcjonariuszy publicznych wchodzących w skład owej delegacji. Rozstrzygając niniejszą sprawę sąd, nie będąc związany zakresem skargi i jej zarzutami, doszedł do przekonania, że organ administracji winien w powyższym zakresie rozstrzygnąć pierwotny wniosek skarżącego obejmujący żądanie udostępnienia informacji o pełnej liście osób stanowiących delegację Gminy L.. Organ dysponuje bowiem w tym względzie odpowiednimi narzędziami prawnymi z zakresu prawa administracyjnego, które umożliwiają załatwienie wniosku strony, choćby poprzez tylko częściowe jego uwzględnienie.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi został zaskarżony w całości przez Wójta Gminy L.. Sądowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. l, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 i art. 23 ustawy z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż skarżący nie załatwił wniosku strony przeciwnej z [...].10.2007 r. potwierdzonego następnie jej pismami z [...].12.2007 r. i [...].03.2008 r. oraz, iż skarżący był bezczynny, gdyż nie udostępnił informacji publicznej w zakresie nie podlegającym ograniczeniu zgodnie z wnioskiem strony przeciwnej z [...].04.2009 r. doręczonym skarżącemu [...].04.2009 r., a także - art. 104 i art. 107 k.p.a. zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, iż odpowiedź skarżącego z [...].11.2007 r. na wniosek strony przeciwnej z [...].10.2007 r., doręczony skarżącemu [...].11.2007 r., nie ma przymiotu decyzji administracyjnej, a także iż pisma strony skarżącej z [...].12.2007 r. i z [...].03.2008 r. nie stanowią odpowiedzi na kolejne pisma strony przeciwnej z [...].12.2007 r. i z [...].03.2008 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż strona skarżąca nie zadośćuczyniła żądaniu strony przeciwnej i dopuściła do bezczynności w zakresie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie, 3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie zachodzi bezczynność Wójta Gminy L.. Pismo skarżącego z [...].11.2007 r. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem SN i NSA należy, bowiem uznać za decyzję administracyjną pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., albowiem zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go, jako decyzji tj.: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r.; SA 1163/81, wyrok NSA z 6.05.2008 r., II GSK 73/2008, uchwała SN z 5.02.1988 r., III AZP 1/88). Dodatkowo jeszcze potwierdzają ten fakt pisma skarżącego z [...].12.2007 r. i [...].03.2008 r. stanowiące odpowiedzi na kolejne pisma strony przeciwnej z [...].12.2007 r. i [...].03.2008 r., a także pismo strony przeciwnej z [...].04.2009 r. doręczone organowi [...].04.2009 r., o czym pełnomocnicy organu podczas rozprawy informowali Sąd w wyniku, którego skarżący udostępnił [...].05.2009 r. D.R. listę funkcjonariuszy publicznych i osób, które pełniły funkcje publiczne, biorących udział w wycieczce na W..

W swym wniosku z [...].10.2007 r. strona przeciwna domagała się udostępnienia pełnej listy osób uczestniczących w wycieczce na W., co jeszcze dodatkowo potwierdziła w swych późniejszych pismach z [...].12.2007 r. i [...].03.2008 r. W piśmie z [...].11.2007 r. organ wyjaśnił także, z jakiego powodu nie może zadośćuczynić wnioskowi Strony przeciwnej w zakresie udostępnienia pełnej listy uczestników wycieczki na W.. Odmowa udostępnienia w/w informacji nastąpiła z uwagi na fakt, iż część osób uczestniczących w wycieczce nie pełniła funkcji publicznych i nie miała związku z pełnieniem tych funkcji, nie zrezygnowała także z przysługującego im prawa do prywatności. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu na zasadach określonych w ustawach chroniących inne tajemnice niż informacje niejawne, o których mowa wprost w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką ustawą jest ustawa z [...].08.1997 r. o ochronie danych osobowych, która jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ mający udostępnić informację publiczną zawierającą dane osobowe stoi przed niezwykle odpowiedzialnym zadaniem, gdyż ustawa o ochronie danych osobowych w art. 49 i nast. penalizuje czyny niezgodnego z prawem udostępniania danych osobowych, ich przetwarzania, zaś z drugiej strony ustawa o dostępie do informacji publicznej penalizuje czyn nie udostępnienia informacji publicznej wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi (art. 23 tej ustawy).

Pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. W tej materii istnieje dość ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne. Wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.03.2006 r. K 17/05, podzielając pogląd, że konstytucyjne prawo do prywatności stanowi większą wartość niż prawo do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, bowiem nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 zd. 2 o dostępie do informacji publicznej jak również nie zaistniały przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych.

Strona przeciwna wniosła pozew do Sądu Rejonowego w Ł. o udostępnienie pełnej listy, co zdecydowanie formułuje zamiar i żądanie strony, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczestników wycieczki na W.. Sąd Rejonowy w Ł. w wyroku ogłoszonym [...].05.2009 r. [...] oddalił powództwo D.R.. Organ, jako pozwany w/w sprawie złożył do Sądu Rejonowego w Ł. stosowny wniosek o doręczenie odpisu wyroku, albowiem zamierzał złożyć go jako dowód do niniejszej skargi kasacyjnej, jednakże w dacie mniejszego pisma jeszcze go nie otrzymał. Biorąc to pod uwagę skarżący prosi o wyrażenie zgody przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na załączenie tego dokumentu w terminie późniejszym mając nadzieje, iż będzie to możliwe przed terminem rozprawy przed NSA w Warszawie. Interpretacja Sądu dotycząca postępowania strony skarżącej w zakresie żądania od wnioskodawcy "odpowiedniego" sformułowania wniosku nie jest zasadna. To nie skarżący żądał odpowiedniego sformułowania pisma od strony, ale właśnie strona domagała się udostępnienia wyłącznie pełnej listy uczestników wycieczki, co zresztą zauważa sam Sąd w końcowej części uzasadnienia wyroku. Wprawdzie podmiot uprawniony do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej nie ma potrzeby wykazania interesu prawnego i faktycznego, ale też organ, na którym spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia informacji publicznej, co do której istnieją prawne ograniczenia. Tymczasem strona przeciwna od początku domagała się pełnej listy uczestników wycieczki nie bacząc na argumentację organu. Dopiero w toku postępowania sądowo-administracyjnego, tj. w piśmie z [...].04.2009 r. wniosła o udostępnienie listy funkcjonariuszy publicznych uczestniczących w wycieczce na W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – wyr. NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP 2000, nr 6, poz. 87). Jak to jednoznacznie wykazał Sąd I instancji sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej może nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem Wójt Gminy L. stał na stanowisku, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania informacji, żądanej przez D.R., to powinien to uczynić w przewidzianej przez prawo formie. Nie uczynił tego jednak w wymaganym przez ustawę terminie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, za decyzję administracyjną nie można uznać jego pisma z [...].11.2007 r., ponieważ nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej. W szczególności brak w nim rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, ponieważ decyzja administracyjna nie jest jedyną prawną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie sprawy indywidualnej. Udostępniając informację publiczną organ działa bowiem w drodze czynności materialno-technicznej. Zatem obie te prawne formy działania administracji powinny mieć nie tylko przewidzianą dla nich treść, ale również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich, tak aby strona mogła korzystać z przysługujących jej gwarancji procesowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.