Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie dofinansowania do zakupu środków pomocniczych ze środków PFRON - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...]. LS

Decyzją z dnia [...], nr [..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], na mocy której umorzono postępowanie w sprawie z wniosku J. N. o udzielenie dofinansowania do zakupu środków pomocniczych ze środków PFRON. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.), art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), art. 24, art. 27 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), § 2 pkt 3, § 5 ust. 2, § 10 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.).

W toku postępowania ustalono, iż w dniu 3 stycznia 2012r. J. N. złożyła wniosek o udzielenie dofinansowania do zakupu przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych ze środków PFRON. Dofinansowaniem miał zostać objęty zakup pieluchomajtek. Na druku wniosku o dofinansowanie, udostępnianym przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. zamieszczono oświadczenie o wyrażeniu przez wnioskodawcę zgody na przetwarzanie danych osobowych przez podmiot udzielający dofinansowania, na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych. Wnioskodawczyni podpisując przedmiotowy wniosek dopisała słowo: "NIE" do ww. oświadczenia, tym samym odmawiając zgody na przetwarzanie jej danych osobowych.

W dniu [...] decyzją organu I instancji umorzono postępowanie w sprawie. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Mając na względzie argumentację zawartą w treści uzasadnienia decyzji SKO organ I instancji w dniu 26 lipca 2012r. wezwał stronę do usunięcia braków we wniosku z dnia 3 stycznia 2012r. poprzez złożenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., przesyłając jej stosowny formularz. Wnioskodawczyni została poinformowana, iż dane osobowe przekazane przez osoby ubiegające się o dofinansowanie ze środków PFRON będą przetwarzane w celu udzielenia przedmiotowego dofinansowania oraz gdy będzie to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów administratora danych. Strona została również poinformowana, iż wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych jest dobrowolne, jednak niewyrażenie zgody będzie skutkować nierozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie (odmową udzielenia pomocy). W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawczyni ponownie przesłała ww. oświadczenie z dopiskiem w jego treści słowa "NIE".

W związku z powyższym decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66, art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również § 2 pkt 3, § 5 ust. 2, § 10 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ponownie umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wprawdzie ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wprost nie uzależnia możliwości udzielenia osobie takiego dofinansowania od wyrażenia przez nią zgody na przetwarzanie danych osobowych, jednak z uwagi na fakt, iż przetwarzaniem, na skutek złożenia wniosku, objęte są również tzw. dane wrażliwe, w szczególności dane dotyczące stanu zdrowia osoby, organ wymaga od wnioskodawcy złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, udostępniając jednocześnie formularz tego oświadczenia. Na skutek niewyrażenia przez stronę zgody na przetwarzanie jej danych osobowych, nie mając możliwości przetwarzania tychże danych, zarówno w procesie decyzyjnym, jak i po udzieleniu dofinansowania tj. przy wypłacie środków finansowych, ewentualnej kontroli wydatkowania tychże środków itp., organ nie może załatwić wniosku pozytywnie - udzielić dofinansowania, ani też negatywnie - odmówić przyznania dofinansowania.

Organ I instancji podniósł również, iż ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie zawiera generalnej klauzuli (takiej jak np. art. 100 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), która dawałaby organowi możliwość przetwarzania danych osobowych, w szczególności danych wrażliwych osób występujących o przyznanie określonego świadczenia. Również w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych nie można postawić tezy, że organ może dane wrażliwe wnioskodawcy przetwarzać nie mając jego zgody, a tym bardziej w sytuacji, gdy dysponuje oświadczeniem o niewyrażeniu takiej zgody.

Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż organ nie mając możliwości przetworzenia danych osobowych wnioskodawcy, nie mógł merytorycznie rozpoznać żądania i przyznać, bądź odmówić przyznania dofinansowania do zakupu środków pomocniczych.

Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie złożyła J. N., która nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem podnosząc, iż organ żądał od niej wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych bez podstawy prawnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło te same argumenty, które podniósł organ I instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła J. N. powołując się na tożsame zarzuty, co zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jeżeli jednak zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi są w pełni uzasadnione. W niniejszej sprawie organy administracji w sposób rażący naruszyły przepisy postępowania oraz dokonały wadliwej ich interpretacji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnych rozstrzygnięć, dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą nieważnością postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ administracji nie był uprawniony do żądania od skarżącej podpisania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez podmiot udzielający dofinansowania, a tym bardziej nie był uprawniony do uzależnienia rozpoznania wniosku skarżącej od złożenia takiego oświadczenia. Jak słusznie zauważyły same organy obu instancji, żaden przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewiduje takiego obowiązku. Konieczności złożenia oświadczenia, o którym mowa nie przewiduje również rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Nie można przy tym podzielić stanowiska organów administracji, że obowiązek ten można wywieść z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (dalej powoływanej jako u.o.d.o.). Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne m.in. tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 268/11 (dostępny w internetowej Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że: "przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach k.p.a. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W ogólnym postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne k.p.a.". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Wa 678/07 (dostępny w CBOSA) uznał, że: "przesłanki określone w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter autonomiczny i niezależny. Wystarczy zatem wystąpienie jednej z nich, by przetwarzanie danych mogło być uznane za usprawiedliwione. Oznacza to także, że zgoda osoby, której dane dotyczą, nie jest wyłączną przesłanką przetwarzania danych osobowych". Podobne wypowiedziały się sądy administracyjne w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007r., sygn. akt IV SA/Po 951/06; WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt II SA/Gd 519/06; WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2006r., sygn. akt IV SA/Po 391/04 – orzeczenia dostępne w CBOSA – uznając, że w ramach prowadzonych przez siebie postępowań organy administracji nie mają obowiązku uzyskiwania zgody strony na przetwarzanie danych.

Należy również zwrócić uwagę, że przesłankę legalności przetwarzania danych osobowych przez organy administracji stanowi art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., w odniesieniu do danych osobowych tzw. zwykłych oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w sytuacji, gdy przetwarzane są dane szczególnie chronione. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy, przetwarzanie danych szczególnie chronionych dopuszczalne jest, jeżeli przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie takich danych bez zgody osoby, której dane dotyczą i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Ustawa o ochronie danych osobowych odsyła więc do innych przepisów szczegółowo regulujących kwestie przetwarzania danych osobowych w ramach działalności określonego podmiotu. Przesłankę legalności przetwarzania danych osobowych w ramach udzielania dofinansowania do zakupu środków pomocniczych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowią nie tylko przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym była mowa powyżej, ale przede wszystkim przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. W związku z powyższym podstawę przetwarzania danych osobowych stanowią w tym przypadku przepisy prawa. Tym samym żądanie przez organ administracji od osoby, której dane dotyczą, zgody na ich przetwarzanie jest nie tylko zbędne, ale wręcz nieuprawnione. Przede wszystkim zaś, skoro ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie uzależnia udzielenia dofinansowania od wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych to brak zgody na przetwarzanie danych osobowych, brak takiej zgody nie może stanowić przeszkody do udzielenia takiego dofinansowania. Takie stanowisko zajął również Rzecznik Prasowy Generalnego Inspektora Danych Osobowych. Co prawda wypowiedź ta dotyczyła odpowiedzi na pytanie: "Czy ośrodek pomocy społecznej może uzależnić wypłatę zasiłku od wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych?", niemniej jednak niewątpliwie dotyczyła to tego samego problemu prawnego.

Ponadto organom administracji umknął w niniejszej sprawie fakt, iż to skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie pomocy. We wniosku z dnia 3 stycznia 2012r. skarżąca dobrowolnie podała swoje dane osobowe oraz przedmiot żądania, załączając stosowne dokumenty uzasadniające przyznanie wnioskowanego dofinansowania. Skarżąca miała zatem świadomość, iż żądając wszczęcia określonego postępowania organ administracji będzie przetwarzał jej dane osobowe w zakresie niezbędnym do załatwienia jej wniosku. Innymi słowy należy przyjąć, iż składając do organu wniosek o udzielenie określonego dofinansowania skarżąca wyraziła tym samym zgodę na przetwarzanie jej danych w takim zakresie, jaki będzie konieczny do realizacji jej żądania.

Reasumując, pozbawione podstaw prawnych żądanie przez organ administracji wyrażenia przez skarżącą zgody na przetwarzanie danych osobowych a zwłaszcza uzależnienie od tej zgody rozstrzygnięcia sprawy świadczy o tym, że postępowanie administracyjne a następnie wydane rozstrzygnięcie zostało dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem takie działanie organu administracji stanowi rażące naruszenie prawa.

Z tych przyczyn należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, bez konieczności wzywania jej do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Niezależnie od powyższych wad postępowania i decyzji, przesadzających o nieważności zaskarżonych decyzji, należy poświecić kilka uwag innym wadom postępowania.

Organ I instancji zupełnie pominął treść przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ignorując wynikające z rozporządzenia zasady postępowania organu na wypadek braków wniosku. Jeśli już organ uznał (bezpodstawnie, o czym napisano wcześniej), że wniosek zawiera braki, to zgodnie z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia winien w terminie 10 dni od dnia jego złożenia wezwać do ich usunięcia w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek w dniu 3 stycznia 2012r., to organ powinien najpóźniej do dnia 13 stycznia 2012r wezwać skarżącą do usunięcia braków wniosku. Natomiast jak wynika z akt sprawy nie dość, że wezwanie do usunięcia braków wniosku miało miejsce dopiero w dniu 31 stycznia 2012r., to na dodatek organ, wbrew § 12 ust. 3 rozporządzenia organ wyznaczył skarżącej siedmiodniowy a nie trzydziestodniowy termin do usunięcia braków. Ponadto w powyższym wezwaniu organ wskazał art. 64 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną, gdy tymczasem przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowi samodzielną podstawę do zobowiązania wnioskodawcy do określonego zachowania, a po bezskutecznym upływie terminu do pozostawienia wniosku dotkniętego brakami bez rozpatrzenia. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych dopiero w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro jednak tryb postępowania w sprawie braków formalnych wniosku o udzielenie dofinansowanie został uregulowane w ww. rozporządzeniu, to organy winny w pierwszej kolejności stosować to rozporządzenie. Przeciwne działanie organu narusza nie tylko wskazany wyżej przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia, ale sprzeciwia się ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego tj. działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Ponadto organy administracji obu instancji nie zauważyły, iż wniosek skarżącej z dnia 3 stycznia 2012r. opatrzony był innym podpisem, niż podpis skarżącej widniejący na dalszych pismach składanych w toku postępowania. Co prawda nie ulega wątpliwości, iż późniejszymi pismami skarżąca potwierdziła treść żądania zawartego we wniosku z dnia 3 stycznia 2012r., jednakże kwestia podpisu, który budzi uzasadnione zastrzeżenia, czy pochodzi od strony postępowania, powinna być wyjaśniona w pierwszej kolejności i właśnie w tym zakresie organ powinien był zastosować ww. przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Ostatnim zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest forma rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą to organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Pamiętając o tym, że w istocie nie wykazano braków formalnych w rozumieniu k.p.a., zwrócić należy uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie pogląd, że nieuzupełnienie braków formalnych nie stanowi o bezprzedmiotowości żądania. Wyklucza to tym samym umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., a wydanie decyzji w tym trybie także stanowi o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym koniecznością wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jako dotkniętego wadą nieważności. Nawet jeżeli organ uznał, że nie można nadać sprawie dalszego biegu wobec niewykonania (bezpodstawnego) zobowiązania, winien rozważyć pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wynika to również z powoływanego wcześniej § 12 ust. 3 rozporządzenia

Reasumując, z uwagi na omówione wyżej wady postępowania, skutkujące nieważnością decyzji, orzeczono jak w sentencji.

a.bł.