Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008r., nr XXXII/424/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka –Glogera" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego M.B. kwotę 560 zł ( pięćset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .

Pismem z dnia 15 maja 2008r. M.B. , działający przez pełnomocnika adwokata J.D. złożył, po wcześniejszym wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, skargę na uchwałę nr XXXII/424/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka - Glogera", wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

b) art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretacje przywołanych przepisów pozwalającą na przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, ustalanej na podstawie art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0 % pomimo, że tak ustanowiona stawka procentowa uniemożliwia pobranie opłaty planistycznej w przypadkach określonych w ww. art. 36 ust. 4 ustawy;

c) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu uniemożliwiającym wywiązanie się przez Prezydenta Miasta z obowiązku pobrania opłaty na podstawie powołanego przepisu, a to ze względu na ustalenie stawki procentowej na poziomie 0%.

Skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [....],[....].[....]. obr. 30 Krowodrza, położonych w Krakowie przy ul. Glogera, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera" (dalej w skrócie m.p.z.p.), przyjętym zaskarżaną uchwałą.

Zdaniem skarżącego powyższa okoliczność uzasadnia jego interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi, zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r. II SA/Wr 66/2007: "każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca w jakiś sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka -Glogera", obejmujący m.in. działki nr [....],[....],[....], obr. 30 Krowodrza, położone w Krakowie przy ul. Glogera, sporządzono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr XII/87/034 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Przywołane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do terenu obejmującego ww. działki przewiduje na tym obszarze jedynie tereny o funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności.

Wskazano, że zaskarżona uchwała Rada Miasta Krakowa przyjęła na terenie obejmującym ww. działki - plan zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności oraz ulicę zbiorczą, a także, w przeważającej większości terenu - plan zabudowy przedmiotowych działek urządzeniami sportu i rekreacji (§16 przedmiotowej uchwały).

W ocenie skarżącego przeznaczenie części działek pod zabudowę usługową, sportowo - rekreacyjną, która to zabudowa nie była objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami Rada Miasta Krakowa, uchwalając m.p.z.p., była związana treścią swojej wcześniejszej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc nie mogła przyjąć uchwały w przedmiocie m.p.z.p., pozostającej w sprzeczności ze studium.

W skardze zaprezentowano wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd o niedopuszczalności odstępstwa od zasady zgodności m.p.z.p. ze studium.

Skarżący nie zgodził się również z tezą prezentowaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że symbolowi MN, określającemu przeznaczenie terenów w studium, w m.p.z.p. mogło odpowiadać nie tylko oznaczenie MN, ale także US. Zdaniem skarżącego, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że działka oznaczona w studium jako teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, w m.p.z.p. zostaje cała przeznaczona na publiczne urządzenia sportu i rekreacji. Powyższe świadczy o sprzeczności studium z m.p.z.p.

Wskazano także, że zapis zaskarżonej uchwały, w którym przyjęto stawkę procentową w wysokości "0" narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z powołanym w skardze orzecznictwem, obowiązek ustalania stawki procentowej musi być tak wykonalny, aby możliwe było pobranie opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie zgodności planu ze studium, strona przeciwna do skarżącej wskazała, że taka sprzeczność nie zachodzi. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że studium jest dokumentem wyznaczającym kierunki polityki przestrzennej Miasta, natomiast plan powstaje w wyniku analizy m.in. opinii stosownych podmiotów, wniosków i opinii, jakie wniesiono do projektu planu i z tego powodu musi być bardziej szczegółowy.

Powołano w tym przedmiocie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt. II SA/Kr 207/07 (Górka Narodowa - Zachód) zgodnie z którym "zgodność planu ze Studium nie może polegać na prostym powtórzeniu Studium w planie. Warunek zgodności planu ze Studium oznacza tylko to, że rozwiązania planu nie stoją w sprzeczności z polityką przestrzenną i z ustaleniami Studium(...)".

W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że przeznaczenie nieruchomości prywatnych na cele publiczne jest możliwe. Skutkuje to oczywiście ograniczeniem praw właścicielskich, jednakże do takiego ograniczenia upoważniają zapisy ustaw, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że ograniczenia wykonywania prawa własności nie ograniczają prawa do roszczeń związanych z tymi ograniczeniami, w szczególności określonych w art. 36 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 13 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strona przeciwna do skarżącej wskazała, że powołane przepisy nakładają obowiązek określenia stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy. Uczynienie zadość temu wymaganiu polega na określeniu w miejscowym planie stawki procentowej, niekoniecznie wyżej niż 0 %.

Organ wskazał, że zarzut naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby stawka procentowa nie została w planie miejscowym ustalona. Wobec tego jednak, że w miejscowym planie przewidziano taką stawkę, powyższy zarzut należało uznać za bezzasadny.

Rada Miasta Krakowa polemizując z zarzutem skarżącego wskazała, że ustawodawca odniósł się do wysokości stawki procentowej przede wszystkim dwóch miejscach. W art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta jedynie pośrednio odnosi wysokości stawki procentowej, bowiem przepis ten ma na uwadze stan powstały już po dokonaniu skonkretyzowania wysokości opłaty planistycznej i dotyczy raczej pewnych, fragmentarycznie ujętych reguł ustalania wysokości tej opłaty, która ma charakter "wykonawczy". Ściśle samej stawki procentowej dotyczy § 4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyraźnie określono przedział stawek procentowych będących podstawą do obliczania opłaty wskazując, że stawki procentowe powinny zawierać się w granicach od 0 % do 30 %.

Zdaniem organu oznacza to, że ustalenie tej stawki na poziomie 0 % pozostaje w zgodzie nie tylko regulacją zarówno ustawową, która wskazuje wyłącznie na maksymalną wysokość stawki procentowej (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale i również z postanowieniami zawartymi w rozporządzeniu, którym wyraźnie wskazano na granice, w których ta stawka musi się mieścić.

Reasumując organ stwierdził, że jednoznaczne stanowisko ustawodawcy oraz wskazane powyżej argumenty przesądzają kwestię, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być ustalona stawka procentowa będąca podstawą do określenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na poziomie 0 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W tej sprawie już raz orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 251/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 564/08 którym skargę skarżącego oddalono ze względu na brak wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o zaistnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącego w tej sprawie i nakazał zbadanie zaskarżonej uchwały w całości co do ewentualnego naruszenia przepisów prawa przy sporządzeniu tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest związany, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga wniesiona przez skarżącego jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym, np. w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, opub. w LEX nr 497581). Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (zwane dalej w skrócie "studium") przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H. Beck 2009 r. pod red. Z. Niewiadomskiego). Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak też powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313). W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, opub. w LEX nr 490131).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Z takim stanowiskiem Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę zgadza się.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, co następuje.

Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny działek nr [....] , [....] , [....], leżą w obszarach oznaczonych symbolami MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności i w niewielkim zakresie na obszarze ZP – tereny zieleni publicznej.

Studium dla terenów objętych ww. działkami ustaliło następujące kierunki zagospodarowania:

I) obszar o symbolu MN:

a) główne funkcje:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym;

- obiekty i urządzenia usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru;

b) główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną;

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych;

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów;

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych;

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali.

Studium to określiło również intensywność zabudowy w trefie przedmieść na 0,4 a w strefie miejskiej na 0,85, jak również wysokość zabudowy - 8 metrów do najwyższego gzymsu i 13 metrów do kalenicy.

II) obszar o symbolu ZP:

a) główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażonych w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne;

- cmentarze;

b) główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze;

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych;

- urządzenie ogrodu botanicznego;

- zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony;

- objęcie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych;

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego;

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zielem publicznej;

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zielem nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego);

- rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach;

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych;

- zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości;

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu.

Takie ustalenia studium mają istotne znaczenie dla wyznaczonej treści zaskarżonego planu miejscowego. Prawdą jest, że rada gminy posiada uprawnienia zwane władztwem planistycznym w zakresie którego ustala sposób zagospodarowania obszaru gminy. Tym niemniej sama rada gminy określa sobie zakres (ramy) wykonywania tego władztwa właśnie poprzez treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w studium Rada Miasta Krakowa dany obszar określa mianem terenu o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) i zarazem dodaje, że chodzi nie o jakąkolwiek zabudowę, ale o zabudowę jednorodzinną – to tym samym tym kierunkiem zagospodarowania Rada Miasta jest związana. W ocenie Rady Miasta ustalenie danego obszaru właśnie jako zabudowy jednorodzinnej musiało mieć istotne znaczenie, skoro dla obszarów określonych mianem MW – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności nie wskazano w treści studium, że dotyczą one zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. To Rada Miasta Krakowa dokonała samoograniczenia się (związała się) przyjmując w studium dla zdecydowanej większości obszaru objętego zaskarżonym m.p.z.p. kierunek zagospodarowania tego terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Tymczasem zaskarżony plan miejscowy obejmujący całkowitą powierzchnię ponad 96 ha, w ponad 21 ha przewiduje przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (1 MW – 8 MW). Dodatkowo przewidziano obszary terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową usługową (1 MWU – 3 MWU) o powierzchni 3,88 ha. Takiej zabudowy nie przewidywało studium. Gdyby jeszcze studium dla tego obszaru określało kierunki zagospodarowana jako zabudowa mieszkaniowa bez precyzowania, że chodzi o zabudowę jednorodzinną – wówczas można byłoby zastanawiać się nad zgodnością treści studium z planem miejscowym. Tak jednak w tej sprawie nie jest.

Ponad 10 % obszaru planu miejscowego (9,83 ha) objętych zostało przeznaczeniem 1 U2 - 7 U2 jako tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. Takie przeznaczenie tych terenów wskazuje, że chodzi o usługi nie tyle skierowane do mieszkańców "lokalnych", czyli do mieszkańców obszaru objętego planem miejscowym, ale o usługi skierowane do społeczności ponadlokalnej, czyli mieszkańców również innych terenów, nie objętych planem miejscowym, a którzy z tych usług będą w przyszłości korzystać. Jeżeli tak, to wówczas w ocenie Sądu studium powinno przewidywać dla tego terenu przeznaczenie albo UP – tereny o przeważającej funkcji usług publicznych albo UC – tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W obu tych przypadkach obowiązujące studium nie precyzowało ich lokalnego charakteru. Tym samym mimo braku na obszarze sporządzonego i zaskarżonego planu miejscowego terenów UP lub UC – plan miejscowy przewidział tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. Ten zakres planu miejscowego też nie jest zgodny ze studium.

Studium przewidywało również, że odrębnym sposobem zagospodarowania terenów Gminy Miasto Kraków będą obszary o przeważającym kierunku zagospodarowania mieszkaniowo-usługowym (MU), dla którego jako główną funkcję określono zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługowa i usługową. Na obszarze zaskarżonego planu miejscowego studium nie przewidywało żadnych terenów MU. Tymczasem obszary m.p.z.p. takie jak:

a) 1 MWU – 3 MWU (3,88 ha);

b) 1 U1-3 U1 i 5U1 – tereny zabudowy usługowej związane z programem mieszkalnym tworzące centrujmy usług osiedlowych i obejmujące usługi publiczne i komercyjne (§ 11 planu miejscowego) o obszarze 3,86 ha;

c) 1KS - 2KS – tereny wydzielonych parkingów ogólnodostępnych (§ 14 planu miejscowego) o powierzchni 0,32 ha;

d) US – tereny publicznych urządzeń sportu i rekreacji (§ 16 planu miejscowego) o obszarze 2,21 ha;

- to nic innego jak obszary kwalifikujące się w studium albo do kierunku zagospodarowania MU, albo powołanego już UP bądź UC.

W ocenie Sądu zgodnym z treścią studium w zakresie zaskarżonego planu miejscowego są jedynie obszary oznaczone symbolem Z - tereny zieleni nie urządzonej (1Z – 3Z - § 17 planu miejscowego) ujęte w studium jako tereny ZP – zieleni publicznej. Obszary te obejmują łącznię teren o powierzchni 1,84 ha i są zgodne ze studium.

Nawet obszary określone w m.p.z.p. jako tereny MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o obniżonej intensywności (1 MN1 – 3 MN1 - § 8 planu miejscowego) są zgodne tylko w tym zakresie, w którym przewidują kierunek zagospodarowania, nie są natomiast zgodne w zakresie uwarunkowań zagospodarowania. Studium bowiem dla takiego kierunku przewidziało parametry zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności w przedziale od 0,4 (w strefie przedmieść) do 0,85 (w strefie miejskiej), natomiast m.p.z.p. - do 0,25 (§ 8 ust. 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego). Studium określiło również dla takiego kierunku zagospodarowania wysokość budynków do kalenicy do 13 metrów, a m.p.z.p. określił ten parametr jako do 11 metrów (§ 8 ust. 3 pkt 1 lit. e planu miejscowego). Również dla obszarów oznaczonych w planie symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności (1 MN2 – 12 MN2 zawarte w § 9 planu miejscowego), studium określiło współczynnik zabudowy do 0,4 (strefa przedmieść) lub 0,85 (strefa miejska), natomiast plan miejscowy współczynnik ten określił jako do 0,3. Studium określiło parametr wysokości budynków do kalenicy do 13 metrów, a w planie miejscowym współczynnik ten wynosi do 11 metrów (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. e planu miejscowego).

Analizując zasady zagospodarowania obszarów MN w m.p.z.p. Sąd jeszcze raz zwraca uwagę, że to sama Rada Miasta przyjmując w studium wyraźne wskazówki co do szczegółowych zasad planowania w przyszłości zabudowy tego obszaru narzuciła sobie ograniczenia w zakresie uwarunkowań zagospodarowania. Tym samym bez ich uprzedniej zmiany (zmiany studium), Rada Miasta Krakowa nie mogła tych uwarunkowań pominąć.

Nie jest zgodne ze studium zakwalifikowanie obszarów zakwalifikowanych w planie miejscowym jako tereny 1 U2, 6 U2, 2 U2, 7 U2 (między innymi na działkach.....). W planie miejscowym są to tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, a w studium był to teren zieleni publicznej (akta sądowe, karta nr 34).

Należy również wskazać, że poza obszarem określonym w planie miejscowym jako 14 ZP (0,70 ha), 1 ZP (0,11 ha), 2 ZP (1,45 ha) i 3 ZP (0,09 ha) pozostałe obszary ZP (tereny zieleni urządzonej) również nie są zgodne ze studium. Dla terenów oznaczonych w planie miejscowym jako obszary 6 ZP (0,29 ha), 7 ZP (1,07ha), 8 ZP (0,81 ha), 9 ZP (0,44 ha) studium przewidywało przeznaczenie MN.

Rekapitulując ten tok rozważań w ocenie Sądu ww. niezgodność treści zaskarżonego planu ze studium, obejmująca obszar o powierzchni ponad 52 ha (ponad 50 % całego obszaru planu) uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc powyższe ustalenia do działek nr [....] , [....],[....] należy podnieść, że działki te zostały również częściowo zakwalifikowane w sposób niezgodny z kierunkami zagospodarowania. Działka nr [....] objęta została w m.p.z.p. przeznaczeniem pod obszary:

a) 2 MN1 i 3 MN1, na których podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o obniżonej intensywności, z dopuszczeniem lokalizacji: usług publicznych i komercyjnych związanych z obsługą mieszkańców, dojazdów, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej;

b) 1Z i 2Z z podstawowym przeznaczeniem tych terenów jako zieleni nie urządzonej, z dopuszczeniem lokalizacji ciągów pieszych z zakazem lokalizacji wszystkich obiektów kubaturowych, ogrodzeń, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej z wyjątkiem odwodnienia terenów w układzie prostopadłym do przebiegu ciągu zieleni związanej z ciekiem wodnym;

c)) 1 US na którym podstawowym przeznaczeniem tego terenu są urządzenia sportu i rekreacji, z dopuszczeniem lokalizacji: obiektów gospodarczych, socjalnych, małej gastronomii, urządzeń infrastruktury technicznej, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, parkingów związanych z funkcją podstawową;

d) 9 KDD z podstawowym przeznaczeniem tego terenu pod drogę publiczną - ulicę dojazdową;

e) 3 KDL i 4 KDL z podstawowym przeznaczeniem tych terenów pod drogi publiczne - ulice lokalne, z dopuszczeniem lokalizacji: wiat przystanków autobusowych (dotyczy ulic lokalnych o przystankach zaznaczonych na rysunku planu), budek telefonicznych (w rejonie skrzyżowania ulic), ścieżek rowerowych o znaczeniu lokalnym (dotyczy szczególnie ulicy lokalnej 3KDL);

f) 3 KDZ z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną - ulicę zbiorczą.

Działki nr [....] i nr [....] obejmują tereny oznaczone wyżej opisanymi symbolami 1US, 2 Z, 3 KDL i 4 KDL.

Jak wynika z powyższego zestawienia zgodność studium i m.p.z.p. zachodzi niewątpliwie tylko na obszarach zieleni publicznej czyli ZP i Z.

Studium jako główna funkcję kierunku zagospodarowania MN przewidywało zabudowę mieszkaniową jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym. Wskazano również uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną. Natomiast m.p.z.p. dla ww. działek określił sposób ich zagospodarowania jako teren 1 US przewidujący podstawowe przeznaczenie takiego obszaru (US) pod urządzenia sportu i rekreacji, z dopuszczeniem lokalizacji: obiektów gospodarczych, socjalnych, małej gastronomii.

Jak wspomniano powyżej stopień związania studium i planu zależy od szczegółowości ustaleń studium. Można stwierdzić, że ustalenia planu nie są sprzeczne z ustaleniami studium, jednakże nie oznacza to już zgodności tych aktów. Zdaniem Sądu urządzenia sportu i rekreacji nie mieszczą się w kierunkach zagospodarowania terenu przewidzianych w studium. Dodatkowo za takim wnioskiem przemawia fakt, że studium w obszarze terenu oznaczonego symbolem UP jako główną funkcję przewidziało zabudowę usługową, obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowie, opieki społecznej, kultury, sportu i rekreacji. Gdyby organ planował takie funkcje na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p., to zamiast MN, zawarły w studium na tym terenie kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem UP.

Plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne stwierdzenie istnienia takiej zgodności, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/07, opub. w LEX nr 499814) .

Odrębną kwestią pozostaje rozstrzygnięcie co do zarzutu skargi dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt.13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Również i ten zarzut należy uznać za uzasadniony.

Art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. stanowi, że obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – czyli tzw. opłatę planistyczną. Należy też zauważyć, że § 4 pkt. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 24 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano wyżej jest dopuszczalne. Jednakże stawkę 0 % ustalono dla terenów oznaczonych symbolami: IT, KS, ZC, US, Z, ZP, WS, KP, KDZ, KDL, KDD, KDX, KDW, KX. Stawka 0 % oznacza, że w istocie tej stawki nie ma. Opłata w wysokości 0 % nie może być ustalona. Obszary objęte łącznie stawką 0 % obejmują w zaskarżonym m.p.z.p. teren o powierzchni ok. 28 ha.

Stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zatem wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej. Organ planistyczny nie może z góry przesądzić, że wartość nieruchomości dla wszystkich obszarów objętych planem nie wzrośnie. Stawkę procentową określono jedynie dla obszarów o przeznaczeniu pod zabudowę, działalność usługową, a przecież pozostałe tereny np. zieleni urządzonej nie są teoretycznie wyłączone z obrotu. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym powinna zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0 %.

Podsumowując należy podnieść, że określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, stąd brak tej stawki lub ustalenie tej stawki na poziomie 0 % prowadzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA//Gl 378/07, opub. w Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, że obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych w panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15.ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Natomiast powołane orzeczenie dopuszcza koncepcję względnej obligatoryjności, co zdaniem Sądu orzekającego pozbawione jest podstaw prawnych.

Z powyżej przedstawionych względów Sąd nie podziela również stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA//Gl 379/07, opub. w Lex nr 381633 oraz sygn. akt II SA/GL 377/07, opub. w Lex nr 340415, na które powołuje się Rada Miasta Krakowa.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji podlega ona stwierdzeniu nieważności stosownie do art. 28 u.p.z.p.

Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, ponieważ jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, zdecydowana większość obszaru objętego planem albo zawiera takie przeznaczenie w planie, które nie jest zgodne z treścią studium (obszar ok. 52 ha), albo też nie zawiera stawki opłaty planistycznej (ok. 28 ha). Obszar oznaczonym symbolami MN1 i MN2, ma powierzchnię mniejszą niż 1/3 obszaru całego planu i jak już wskazano, również dla tego obszaru przyjęto współczynniki zabudowy odmiennie od ustalonych w studium. Nawet utrzymanie w mocy tylko części zaskarżonego planu miejscowego co do obszaru MN1 i MN2, pomimo sprzeczności ze studium, i tak uniemożliwiłoby w praktyce prawidłowe stosowanie takiej części planu. Nie można zaś orzekać poprzez stwierdzenie nieważności tylko części planu miejscowego, jeżeli pozostała część nie nadała się do stosowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.