Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skarg M. O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, z dnia 27 października 2017 r. znak [...], z dnia 27 października 2017 r. znak [...], z dnia 27 października 2017 r. znak [...], z dnia 27 października 2017 r. znak [...], z dnia 27 października 2017 r. znak [...] w przedmiocie zasiłków celowych uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze sześcioma odrębnymi decyzjami z dnia 27 października 2017 r. o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], po rozpoznaniu odwołań skarżącej M. O. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie o przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. wydanej na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 art. 8, art. 38, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), nr [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy w formie posiłku (śniadanie i podwieczorek) dla dziecka A. O., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 1700 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw i leczenia, nr [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego za zakup żywności do końca roku 2017, nr [...] orzekającej odmowie przyznania pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie dla dziecka A. O., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 2103,96 zł z przeznaczeniem na zakup kuchenki gazowej i piekarnika do zabudowy, wydanych na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 art. 8, art. 39, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymało zaskarżone decyzje w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i synem, a uzyskiwany przez rodzinę dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił swoją argumentację i analizę posiadanych przez skarżącą zasobów (nieruchomości i ich wykorzystania) oraz możliwości podjęcia zatrudnienia i przezwyciężenia trudności we własnym zakresie, także ze wskazaniem na dotychczasową pomoc otrzymaną z pomocy społecznej.

Od wyżej opisanych decyzji odwołała się skarżąca. W szczególności zarzuciła błędne ustalenia organu I instancji dotyczące niewykorzystywania przez skarżącą i jej męża możliwości związanych z uprawnieniami do rejestracji w Urzędzie Pracy, czy też z uprawnieniami do zasiłku chorobowego z KRUS, możliwością zagospodarowania posiadanej działki, sprzedaży i poprawienia swojej sytuacji przez sprzedaż nieruchomości. Wskazała na znowelizowany przepis art. 8 § 2 k.p.a. i wyrażony w nim obowiązek kierowania się utrwaloną praktyką własną i innych organów przy orzekaniu w sprawach takich samych pod względem faktycznym i prawnym, a w konsekwencji przyznania żądanych świadczeń jako przyznawanych w poprzednich latach.

Organ odwoławczy podniósł, że - jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy - dochód rodziny skarżącej w wysokości 348,48 zł miesięcznie jest niższy niż kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oraz występuje jedna z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie bezrobocie oraz długotrwała choroba. Organ wskazał art. 8 ustawy o pomocy społecznej jako podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przedstawił w obszernym uzasadnieniu decyzji argumentację wskazująca na możliwości rodziny skarżącej w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Polemika skarżącej z twierdzeniami organu I instancji w zakresie niewykorzystywania przez nią i jej męża możliwości związanych z uprawnień do rejestracji w Urzędzie Pracy, czy też z uprawnień do zasiłku chorobowego z KRUS, jak i możliwościami sprzedaży posiadanych nieruchomości wskazuje niezbicie, iż oczekiwania ośrodka pomocy społecznej względem skarżącej są jej znane. Organ odwoławczy wskazał, że istotnie nie zostały one wprost wyrażone w trakcie przeprowadzonego w dniu 20 czerwca 2017 r. wywiadu środowiskowego, natomiast z zapisów wywiadu i argumentacji zarówno skarżącej, jak i pracownika socjalnego niezbicie wynika, iż oczekiwania te były skarżącej przedstawione, natomiast nie spotykają się one z jej akceptacją, czego również wyrazem jest z kolei argumentacja zaprezentowana w obszernym odwołaniu, polemizująca z każdym właściwie twierdzeniem organu pomocowego. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez rodzinę dochodów. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki rodziny przewyższają deklarowaną przez rodzinę kwotę dochodów, co daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącej, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Organ podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca jest właścicielem działki o powierzchni 0,92 ha w terenach budowlanych, atrakcyjnych ze względu na swoje położenie, a także, że dokonała w trakcie pobierania pomocy społecznej aktu darowizny mieszkania.

Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Kontroli i Bezpieczeństwa o wskazujące, iż dopłaty na działkę nr [...] położoną w woj. [...] gmina M (będącej własnością skarżącej) pobierał użytkownik działki producent rolny K. S. Dopłaty te wynosiły 2281,67 zł. Informacja ta stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącej, iż użytkuje ona tą działkę. Tym samym w konkluzji należy przyjąć, iż skarżąca pozbawia się nie dość, że możliwości użytkowania działki, ale też i pobieranych dopłat unijnych.

Akta sprawy zawierają również oświadczenia dwójki z dorosłych już dzieci skarżącej nie prowadzących wspólnego gospodarstwa domowego z matką o systematycznej świadczonej pomocy na rzecz rodziców. Co prawda organ I instancji nie ustalił w jakiej wysokości jest niesiona pomoc (przyjmując, iż ma ona jedynie charakter rzeczowy), jednakże sama skarżąca podaje, iż sytuacja syna jest dobra, natomiast dzieci nie zgodziły się na ustalenie z Kierownikiem Ośrodka pomocy społecznej umowy opartej na podstawie art. 103 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym kierownik w drodze umowy może ustalić wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.

W ocenie organu odwoławczego podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia znowelizowanego w roku 2017 przepisu art. 8 k.p.a. nie może być uznany za uzasadniony.

Organ odwoławczy podniósł, że większość ustaleń w zakresie braku starania się o świadczenia z KRUS, braku podjęcia zatrudnienia czy braku aktywności w zbyciu opisanych nieruchomości jest faktami obiektywnymi, spór natomiast toczy się co do oceny tych okoliczności i możliwości podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji.

Organ podniósł, że obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Skarżąca zdecydowanie odrzuca wyrażone przez organ I instancji postulaty sprzedaży posiadanej nieruchomości, wystąpienia do KRUS z wnioskami o przyznanie należnych rolnikowi świadczeń, czy podjęcia zatrudnienia zgodnego ze swoim wykształceniem. Takie zachowanie zdaniem Kolegium zostało właściwe ocenione w kontekście zasady współdziałania z organem pomocowym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, i stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji nie narusza zasad przyznawania pomocy społecznej, w szczególności wynikającej z art. 2, art. 3 i art. 4 zasady pomocniczości, subsydiarności pomocy społecznej. Powołanie się zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wytyczne Wojewody nie stanowiło podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a wytyczne te jedynie były wykorzystywane w ocenie stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń z pomocy społecznej. Nie można zatem czynić zarzutu zaskarżonej decyzji, iż oparcie rozstrzygnięcia zostało oparte na wytycznych.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił skarżącej motywy i przyczyny odmowy przyznania zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika, że na mocy wcześniejszych decyzji skarżąca otrzymywała stałą pomoc finansową z Ośrodka Pomocy Społecznej. Sytuacja życiowa skarżącej nie jest z całą pewnością łatwa, ale z drugiej strony świadczenia z tytułu pomocy społecznej mają stanowić wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkim położeniu, nie zaś stałe źródło utrzymania. Dlatego też należy wskazać, że pomoc wynikająca z ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocniczy i z tego też względu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcia za prawidłowe.

W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie treść przedkładanych przez skarżącą pism wskazuje, iż nie jest ona osobą niezaradną życiowo - akta sprawy potwierdzają, iż posiada informacje i umiejętności do dokonywania przeprowadzania umów rozdzielności majątkowej, sprzedaży czy darowizny nieruchomości. Niewątpliwie też pomoc społeczna w ostatnich latach przejęła ciężar utrzymania rodziny skarżącej pomimo, iż w latach 2010-2017 rodzina podejmowała działania związane z posiadanym majątkiem (sprzedaż czy darowizna) bez informowania o części tych działań organu pomocowego. W ostatnim wywiadzie środowiskowym skarżąca odmówiła przyjęcia pomocy psychologicznej dla męża, choć właśnie jako jedną z okoliczności wykazujących na trudną sytuację rodziny wskazywano choroby męża.

Należy również wskazać, iż w decyzjach podejmowanych przez organ I instancji w grudniu 2016 r. (m.in. dot. przyznania zasiłku okresowego na okres od dnia 1.1.2011 r. do dnia 30.06.2017 r. oraz zasiłków celowych) podkreślono wagę i znaczenie zasad ogólnych pomocy społecznej, w tym konieczność wykorzystania swoich uprawnień i możliwości w zakresie poruszanych w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Wskazano, iż przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku o pomoc (który zainicjował niniejsze prowadzone obecnie postępowanie administracyjne) organ I instancji będzie oceniał, w jaki sposób skarżąca odniosła się do tych zaleceń dotyczących zarówno możliwości zadysponowania posiadanymi nieruchomościami, jak też zarejestrowania się w Urzędzie Pracy czy wykorzystania świadczeń z KRUS.

Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2017 r. utrzymujące w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie przyznania zasiłku okresowego i zasiłków celowych wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca.

Zdaniem skarżącej decyzje zostały wydane bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez odniesienia się do dokumentów i wyjaśnień dołączonych do odwołania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy dokumentami potwierdzającymi stan faktyczny a twierdzeniami organu I instancji, popartymi wytworzonymi "notatkami służbowymi". Zarzuciła nadto brak ustaleń dotyczących aktualnej sytuacji majątkowej, dochodowej i zdrowotnej skarżącej, a w szczególności brak odniesienia się organu odwoławczego do materiału dowodowego (zaświadczeń lekarskich, realnej możliwości zbycia nieruchomości, podjęcia zatrudnienia poza gospodarstwem rolnym). Zarzuciła, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję wyłącznie o dowody zgromadzone w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji.

Skarżąca podniosła, że jej sytuacja - w związku z ubieganiem się o udzielenie pomocy - była już badana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie trzykrotnie w 2017 r. (wyroki w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 277/17, III SA/Kr 371/17, III SA/Kr 502/17).

Skarżąca zwróciła uwagę, iż większość materiału dowodowego zgromadzonego przez organ to notatki służbowe, które nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej, a dodatkowo są sprzeczne z innymi dokumentami też generowanymi przez organ I instancji (np. dotychczas w decyzjach organ I instancji potwierdzał prowadzenie gospodarstwa rolnego, a w obecnym postępowaniu jest notatka służbowa, iż skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, pomimo iż stan faktyczny (niezmiennie prowadzi gospodarstwo) i prawny (nigdy nie wydzierżawiała gospodarstwa) jest identyczny. Dodatkowo oświadczenia obcych osób potwierdzają stan zupełnie inny, niż wskazany w notatce służbowej.

Skarżąca podniosła, że ani jej mąż, ani ona sama nigdy nie posiadali i nie posiadają uprawnień do świadczeń społecznych z KRUS - zatem zarzut o braku wykorzystania świadczeń z KRUS jest nieprawdziwy i stanowi błędne ustalenie faktyczne. Mąż utracił rentę inwalidzką z ZUS w 2010 r. i nie ubiegał się o jej uzyskanie na drodze sądowej. Nie posiada uprawnień do emerytury.

Skarżąca nie posiada żadnej nieruchomości, którą mogłaby zbyć. Jak wyjaśniła przed Sądem (wyrok z dnia 30.05.2017 r. sygn. akt III SA/Kr 371/17), posiada tylko jedną nieruchomość, na której jest posadowiony dom, a druga nieruchomość to droga dojazdowa – zatem twierdzenie organu odwoławczego, iż nie podjęła aktywności w celu zbycia posiadanych nieruchomości - stanowi błędne ustalenia faktyczne. Posiadana nieruchomość to gospodarstwo rolne, z którego uzyskuje stały i jedyny dochód, dzięki czemu może korzystać z mniejszej pomocy. Wskazanie sprzedania nieruchomości, na której ma dom i uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego doliczany przez organ jest propozycją nierozsądną, gdyż spowoduje utratę źródła dochodu, tytułu ubezpieczenia (gospodarstwo rolne) i miejsca zamieszkania.

Na nieruchomości jest ustalona służebność gruntowa przez zasiedzenie dla napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia szerokości kilkunastu metrów w osi działki, co czyni tą nieruchomość przydatną wyłącznie do uprawy rolnej, do czasu usunięcia napowietrznej linii energetycznej, na co nie ma skarżąca wpływu, gdyż nabyła nieruchomość w takim stanie prawnym. Wszystkie te okoliczności zostały przez nią wyjaśnione w odwołaniu, jednak zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy.

Syn skarżącej jest dzieckiem niepełnosprawnym, ze wskazaniem konieczności współudziału w jego edukacji i rehabilitacji. Pomimo iż synowi przysługuje bezpłatny dowóz do placówki, skarżąca samodzielnie dowozi syna na zajęcia do przedszkola, na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, na terapie zlecane przez lekarzy i terapeutów. Syn nie uczęszcza przez 5 dni w tygodniu do przedszkola, gdyż musi uczęszczać na inne zajęcia. Syn ma niezmienione orzeczenie o niepełnosprawności, ma takie same zalecenia co do opieki i kształcenia i w dotychczas wydawanych decyzjach organ I instancji potwierdzał sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem, w obecnej decyzji organ bez uzasadnienia zmienił zdanie i uważa, iż niepełnosprawne dziecko nie wymaga współuczestnictwa skarżącej w kształceniu i rehabilitacji syna. Organ odwoławczy też nie odniósł się do nieuzasadnionej zmiany oceny sytuacji przez organ, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca łączy pracę w gospodarstwie rolnym z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem i chorym mężem - wykorzystuje przy tym wszystkie swoje możliwości. Regularnie i bardzo wydatnie pomagają jej dorosłe dzieci, sąsiedzi, przyjaciele - co zostało ustalone przez WSA w innych sprawach.

Skarżąca zwracała się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o udzielenie pomocy niefinansowej w formie pracy socjalnej - taka pomoc została odmówiona. W uzasadnieniu odmowy GOPS wskazał, iż skarżąca świetnie sobie radzi. W jej ocenie odmowa udzielenia pomocy w formie pracy socjalnej wyklucza podjęcie współpracy, zatem nie można mówić o braku współpracy z pracownikiem socjalnym, gdyż pracownik socjalny współpracy odmówił. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn odmowy udzielenia skarżącej pomocy w formie pracy socjalnej, a wręcz uznał, iż odmówiła współdziałania z pracownikiem socjalnym.

W ocenie skarżącej nietrafne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż otrzymywane świadczenie wychowawcze powinno być przeznaczone na najpilniejsze potrzeby dziecka, zwłaszcza zakup żywności i posiłków. Po pierwsze syn jest dzieckiem niepełnosprawnym i świadczenie wychowawcze jest przeznaczone na terapię dziecka, zakup pomocy terapeutycznych itp. Terapia autystycznego sześciolatka jest najpilniejsza potrzebą - bo zadecyduje o jego losach w przyszłości, czy otrzyma szansę samodzielnego życia w przyszłości, czy będzie osobą zależną od innych. Fakt uznania przez organ odwoławczy za najpilniejszą potrzebę zakup posiłków i żywności stoi w rażącej sprzeczności z inną decyzją organu odwoławczego - odmowy pomocy w formie zasiłku celowego na zakup kuchenki gazowej - bez której nie ma możliwości sporządzenia gorącego posiłku. Nie jest prawdą, iż skarżąca nie podejmuje z mężem zatrudnienia, gdyż prowadzi gospodarstwo rolne.

Zdaniem skarżącej decyzja zawiera sprzeczność podstawy prawnej z uzasadnieniem. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdza, iż organ I instancji "należycie przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełnienia przez wnioskodawczynię warunków do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej na podst. art. 2, art. 4 i art. 11 i 12 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń". Tymczasem art. 11 i 12 nie są zawarte w podstawie prawnej decyzji, co więcej skarżąca nigdy nie marnowała świadczeń, nie zawierano z nią kontraktów socjalnych, nie posiada nieruchomości, lecz jedną działkę i jeden dom w którym mieszka. Decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z art. 11 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie uwzględniono sytuacji sześcioletniego dziecka chorego na autyzm po pozbawieniu skarżącej i jej rodziny pomocy.

Skarżąca powołała się na wcześniejsze decyzje wydane w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Podniosła, że jeśli organ chce przyznać pomoc, to uznaje, że skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, a jeśli nie chce przyznać pomocy, to pisze, że skarżąca posiada działki budowlane i odmawia pomocy.

Skarżąca zarzuciła, że decyzja zawiera błędne ustalenia faktyczne, iż dorosłe dzieci nie zgodziły się na ustalenie wysokości stałej pomocy, lub że sytuacja syna jest dobra. Skarżąca ma bardzo dużą pomoc od dorosłych dzieci, każde z nich mieszka w innej miejscowości i same dojazdy pochłaniają kwotę kilkuset złotych miesięcznie, dodatkowo dzieci zajmują się całkowicie leczeniem męża, ona zajmuje się synem - o czym organ jest poinformowany. Było to również przedmiotem wyjaśnień przed Sądem. Syn spłaca dwa kredyty, ma na utrzymaniu żonę i dziecko, córka S. jest pracownikiem naukowym i nadal się kształci, a najmłodsza E. leczy się, uczy i pracuje w Wiedniu - dodatkowe zobowiązanie się do udzielania jeszcze finansowej pomocy jest w tych okolicznościach niemożliwe i wynika wyłącznie z braku możliwości finansowych.

Oświadczenia majątkowe skarżąca składała zawsze pisemnie i pod odpowiedzialnością karną. Organ odwoławczy powtarza za organem I instancji, iż skarżąca nie udziela rzetelnych oświadczeń majątkowych.

Twierdzenie iż pomoc społeczna przejęła koszty utrzymania rodziny skarżącej jest błędnym ustaleniem faktycznym. Syn z powodu autyzmu ma naliczaną dodatkową subwencję w wysokości ponad 55000 zł rocznie. Z tych pieniędzy ma 9 godzin nauczyciela wspomagającego i dwie godziny rewalidacji, samej subwencji Wójt Gminy otrzymał za lata 2014-2017 ponad 165000 zł.

Skarżąca z pomocy społecznej korzystała okazjonalnie w 2010 i 2012 roku. Od 2013 r. korzysta z pomocy systematycznie, jednak zdecydowana większość to wydatki na specjalistyczne terapie dla niepełnosprawnego dziecka. Od października 2016 r. syn jako jedyny w całej gminie ma ograniczone specjalistyczne usługi opiekuńcze do dni i godzin, co bardzo utrudnia i wręcz uniemożliwia dostosowanie do szczególnych potrzeb dziecka zajęć terapeutycznych - bez jakiekolwiek uzasadnienia.

Sytuacja prawna i faktyczna, rodzinna i zdrowotna nie uległa zmianie. Skarżąca prowadzi takie samo gospodarstwo rolne obecnie, jak np. przed trzema laty, nie zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego, nie zmieniła się powierzchnia gospodarstwa rolnego ani sposób użytkowania gruntów. Skarżąca zarzuciła, iż zmieniła się tylko ocena tego samego stanu przez organ administracji obu instancji.

Organ w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli sądu podlega zatem również wcześniejsza czynność materialno-techniczna pozostawienia podania z 30 marca 2016 r. bez rozpoznania, dokonana w dniu 29 kwietnia 2016 r.

Na zasadzie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie spraw ze wszystkich wyżej wymienionych skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają one ze sobą w związku.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola wydanych w tej sprawie decyzji, według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje, jak i utrzymane nimi w mocy decyzje organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Podstawę materialnoprawną negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły art. 38 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4).

Z przytoczonych regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku okresowego czy celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono zatem ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.

Istotnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma więc charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i ma umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być więc uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 38 czy art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując przewagę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji, wydając decyzje odmawiające skarżącej przyznania zasiłku okresowego i zasiłków celowych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej przekroczyły, w ocenie Sądu, ramy uznania administracyjnego, nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zgodnie z postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i nie poddały ich właściwej ocenie, w myśl art. 80 k.p.a.

Należy podkreślić, że skarżąca ma prawo ubiegać się o wsparcie od organu pomocy społecznej nawet w sytuacji, gdy takiego wsparcia w różnej formie organy pomocy społecznej już skarżącej udzieliły. Z całą stanowczością stwierdzić należy, że w tym względzie organy mają się kierować celami i zasadami wskazanymi w ustawie o pomocy społecznej, a więc ogólnie rzecz biorąc adekwatnością form pomocy do aktualnej sytuacji życiowej, dochodowej i materialnej beneficjenta. Udzielenie już wsparcia nie może zatem pociągać za sobą automatycznej odmowy sfinansowania żądanych celów. Zgodzić się należy z orzekającymi organami, że w świetle treści art. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka pozostawałaby bowiem w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. W związku z tym sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia (zasiłku celowego) i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami i żądaniami. Zwrócić jednak należy uwagę, że za każdym razem organ powinien dokonać oceny, które ze świadczeń w danej sytuacji są najistotniejsze, niezbędne, przy jednoczesnym prawie odmowy uwzględnienia części żądań z uwagi właśnie i na ten podniesiony aspekt. Wielokrotność składania żądań może więc w danej sytuacji faktycznej jedynie determinować rozmiar tej pomocy, chyba że już na ten cel co dopiero świadczenie zostało beneficjentowi przyznane bądź osoba żąda zupełnie niepotrzebnych dla swojej egzystencji świadczeń.

W niniejszej sprawie decyzje organu odwoławczego naruszają prawo przede wszystkim z tej przyczyny, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu przez skarżącą – bardzo konkretnych – zarzutów, dotyczących w głównej mierze ustaleń stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie w uzasadnieniu decyzji do przedstawienia argumentacji wskazującej na subsydiarną funkcję pomocy społecznej oraz konieczność współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Żaden z podniesionych w odwołaniach szczegółowych zarzutów skarżącej dotyczących jej sytuacji majątkowej i życiowej nie został przez organ odwoławczy rozważony. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że "nie jest zasadnym powtarzanie w tym miejscu zarówno ustaleń dowodowych dokonanych przez organ I instancji jak i odnoszących się do nich twierdzeń i polemik Odwołującej się Pani M. O. Większość ustaleń w zakresie braku starania się o świadczenia z KRUS, braku podjęcia zatrudnienia czy aktywności w zbyciu opisanych nieruchomości jest faktami obiektywnymi, spór natomiast toczy się co do oceny tych okoliczności i możliwości podjęcia przez Stronę działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji". Powyższa wypowiedź organu odwoławczego jest dla Sądu zupełnie niezrozumiała, gdyż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był bezsporny, a skarżąca kwestionowała właśnie ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie zdefiniował, co rozumie pod pojęciem "fakty obiektywne", z kontekstu jednak wynika, że są to dla organu fakty o charakterze "niezbitych", a takie w postępowaniu administracyjnym nie występują. Organ odwoławczy miał obowiązek dokonać po raz kolejny oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i ewentualnie – gdyby uznał to za uzasadnione – uzupełnić ten materiał dowodowy (samodzielnie lub w drodze pomocy prawnej udzielonej przez organ pierwszej instancji – art. 136 § 1 k.p.a.). Powyższe sprawia, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., jak również naruszenia nasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Jednak nie tylko decyzje organu odwoławczego są nieprawidłowe. W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów wskazujących na sytuację skarżącej, które zdaniem Sądu świadczą o tym, iż organ pierwszej instancji także nie ustalił w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Należy pamiętać, że skarżąca korzystała już wcześniej z pomocy społecznej, zatem jej sytuacja życiowa i majątkowa była znana organowi. Organ wydając wcześniejsze decyzje dokonywał odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zasadności przyznania skarżącej świadczeń z pomocy społecznej. W szczególności decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1319/17, przyznano skarżącej w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy w wysokości 500 zł z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie terapii dla dziecka A. O. Wydając decyzje, które są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, w jaki sposób zmieniła się sytuacja skarżącej w okresie między sierpniem a październikiem 2017 roku, gdyż tylko zmiana stanu faktycznego lub prawnego uzasadniałaby dokonanie odmiennej oceny w zakresie zasadności udzielenia pomocy społecznej. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego uznały, że w październiku 2017 r. sytuacja skarżącej uległa tak znaczącej zmianie, że należy uznać, iż wykazuje ona bierną postawę i nie podejmuje działań zmierzających do zapewnienia rodzinie niezbędnych środków we własnym zakresie.

Należy nadmienić, iż w innej sprawie dotyczącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych (sygn. akt III SA/Kr 277/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z wywiadu środowiskowego z 5 kwietnia 2016 r. wynika, że skarżąca podejmuje wszechstronne działania zmierzające do zapewnienia całej rodzinie, własnym staraniem, niezbędnej pomocy. Organy nie wyjaśniły, w jaki sposób od tego czasu stan faktyczny uległ zmianie, tak, by można było zasadnie uznać, że skarżąca nie podejmuje działań zmierzających do zapewnienia jej rodzinie niezbędnej pomocy własnym staraniem.

Nadto w stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji i ocenionym jako prawidłowy przez organ odwoławczy występują istotne nieścisłości i wątpliwości. W szczególności organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości kwestii daty oraz przyczyn dokonania przez skarżącą darowizny mieszkania. Nie wyjaśniły organy także w sposób nie budzący wątpliwości kwestii prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Nie odniosły się organy do twierdzeń skarżącej, iż działka, którą organy wskazują jako potencjalnie możliwą do sprzedania, jest drogą dojazdową do nieruchomości, na której jest położony dom, w którym skarżąca zamieszkuje z rodziną.

Nie wyjaśniły także organy w sposób przekonujący, jak skarżąca ma pogodzić pracę zawodową ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, synem A., który ma sześć lat i jest dzieckiem niepełnosprawnym. Twierdzenie organu, że syn skarżącej nie jest dzieckiem niesamodzielnym, gdyż "nie zostało uznane jako niezdolne do samodzielnej egzystencji i wymagającej całkowitej opieki ze strony innych osób" jest kuriozalne, biorąc pod uwagę wiek dziecka i schorzenie, na które cierpi (autyzm atypowy).

Wątpliwości Sądu budzą także ustalenia organów w zakresie możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez męża skarżącej – K. O. Organ pierwszej instancji stwierdza, że ustalenia w tym zakresie (w tym twierdzenia i wyjaśnienia skarżącej) "nie są jednoznaczne i budzą istotne wątpliwości odnośnie zgodności ze stanem faktycznym, to jest możliwości podjęcia pracy zarobkowej". Jeśli organ takie wątpliwości powziął, to powinien je wyjaśnić w ramach postępowania dowodowego, posługując się wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., czego organ nie uczynił, dokonując wyłącznie negatywnej oceny zaoferowanych przez skarżącą środków dowodowych.

Jako zbyt daleko idące należy ocenić wskazania organu, iż skarżąca powinna sprzedać dom, w którym zamieszkuje z rodziną i w ten sposób zaspokoić niezbędne potrzeby tejże rodziny. Twierdzenia organu w zakresie możliwości sprzedaży domu i kwoty, jaką skarżąca mogłaby w ten sposób uzyskać są gołosłowne, a organ nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, która opisywała swoją sytuację mieszkaniową.

Mając na względzie uchybienia organów przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu i mając na względzie cele i zasady pomocy społecznej oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wydadzą stosowne decyzje na podstawie art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej załatwiając wnioski skarżącej o przyznanie jej zasiłku okresowego i zasiłków celowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z związku z art. 135 p.p.s.a. Organy naruszyły bowiem zarówno wskazane wyżej przepisy prawa materialnego regulujące przyznawanie zasiłków – okresowego i celowych, jak i przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).