Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr V/41/2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Jordanowa w 2015 roku" I. stwierdza nieważność § 12 ust. 3 załącznika do uchwały Nr V/41/2015 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Jordanowa w 2015 roku" II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 marca 2013 roku nr V/41/2015 w sprawie przyjęcia "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Jordanowa w 2015 roku". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. póz. 594 z późn. zm.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. póz. 856 z późn. zm.). Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest badana uchwała. Posiada ona cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określa również adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności.

Dalej zwrócono uwagę na określenie w § 9 ust. 2 "Programu" wydawania nowym właścicielom zwierząt, które przed trafieniem do uciekły lub zabłąkały się.

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt stanowi, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Ustawodawca m.in. nakazał gminie zapewnienie opieki wobec bezdomnych zwierząt. Środkiem do tego celu jest m.in. odławianie takich zwierząt. Jednakże kwestie regulacji trybu i sposobu nabycia praw do zwierzęcia pozostają poza ramami przedmiotowej ustawy.

Zwierzę, również z normatywnego punktu widzenia nie jest rzeczą. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o ochronie zwierząt - zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (ust. 1). Jednakże zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ochronie zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Ustawa o ochronie zwierząt nie reguluje stosunków prawnorzeczowych dotyczących zwierząt. Cytowany przepis art. 1 ust. 2 u.o.z. zawiera zatem odesłanie - w zakresie nieuregulowanym w ustawie - do przepisów dotyczących rzeczy, czyli w pierwszym rzędzie do kodeksu cywilnego. Pojęcie rzeczy definiuje bowiem kodeks cywilny. Ustawa ta normuje też stosunki prawnorzeczowe. W piśmiennictwie wskazuje się, że traktowanie zwierząt tak jak rzeczy ma znaczenie przede wszystkim ze względu na rozstrzyganie kwestii własności.

Właściciel porzucający zwierzę traci jego własność, a ten, kto takie porzucone zwierzę przygarnie, staje się jego właścicielem i takie rozwiązanie jest "odpowiednim" stosowaniem przepisów dotyczących rzeczy do zwierząt. Przy założeniu, że porzucenie jest działaniem czysto faktycznym, jasnym jest, że porzucający zwierzę traci jego własność. Zwierzę porzucone staje się niczyje, a - jak już była o tym mowa -stosując odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy (art. 1 ust. 2 ustawy) dojść należy do wniosku, że własność porzuconego zwierzęcia nabywa ten, kto objął je w posiadanie samoistne (art. 181 k.c.). Z powyższych względów zwierzę porzucone, odłowione i oddane do schroniska, może być zbyte.

Zasada ta nie ma jednak zastosowania do zwierzęcia, które zabłąkało się lub uciekło, gdyż wtedy właściciel nie traci jego własności, a odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o rzeczach znalezionych zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz. U. z 2015 r. poz. 397). W tym zakresie będzie miał zastosowanie przepis art. 187 § 1 k.c. dot. terminu nabycia własności rzeczy znalezionej. W sytuacji gdy niemożności wezwania osoby uprawnionej do odebrania rzeczy, byłby to termin dwóch lat od dnia jej znalezienia.

Wskazany w § 9 ust. 2 Programu (stanowiącego Załącznik do zaskarżonej Uchwały) 14-dniowy termin po upływie którego zwierzęta przebywające w schronisku mogą być przekazane do adopcji, jest sprzeczny z powyższymi ustawowymi uregulowaniami. W tym zakresie uznać należy, że gmina przekroczyła delegację ustawową z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Podobnie należy odnieść się do określonej w § 12 ust. 3 Programu kwestii zwrotu przez właściciela kosztów leczenia zwierzęcia, które uległo wypadkowi. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wszystkie zadania określone w art. 11a ust. 2 Gmina realizuje na swój koszt (art. 11a ust 5 cyt. Ustawy). Zamieszczenie w uchwale kwestionowanego zapisu nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie upoważnia rad gmin do uregulowania kwestii dotyczących uiszczania przez właścicieli zwierząt poniesionych przez gminę kosztów w związku z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku. Materia ta jako regulacja cywilnoprawna wykracza swą treścią poza ramy przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Jordanowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania.

Podkreślono, że organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i weszła w życie. Dalej zwrócono uwagę, że w art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt mowa jest o odpowiednim stosowaniu do zwierząt przepisów dotyczących rzeczy. Odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza jednak zawsze stosowania ich wprost. W przypadku odpowiedniego stosowania do zwierząt przepisów dotyczących rzeczy należy uwzględnić okoliczności, iż zwierzę jest istotą żyjącą zdolną do odczuwania cierpienia. Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 165/13) "Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia".

Przebywanie w schronisku jest dla zwierzęcia czasem trudnym i stresującym. Schronisko, pomimo wysiłków pracujących tam osób i wolontariuszy, z uwagi na ograniczone środki, nie jest w stanie zapewnić zwierzętom odpowiedniej troski i opieki i spełnić wszystkich ich potrzeb. Zwierzęta mieszkają w ciasnych klatkach, nie mają odpowiedniej ilości ruchu. Zwierzętom brakuje przede wszystkim odpowiedniej ilości czułości, troski i zainteresowania ze strony człowieka. Po okresie dwóch lat przebywania w schronisku, zwierzęciu trudno jest zaadoptować się z powrotem do warunków domowych.

Właściciel zwierzęcia i jego zwierzę łączy nie tylko stosunek własności, ale przede wszystkim więź emocjonalna. Właściciel zwierzęcia ma obowiązek zapewnić mu odpowiednie warunki do życia, opiekę i troskę. W przypadku zabłąkania lub ucieczki zwierzęcia, właściciel obowiązany jest do poszukiwania go. Zwierzę, które zabłąkało się lub uciekło oczekuje na właściciela w schronisku. W przypadku zgubienia zwierzęcia pierwszą czynnością podejmowaną przez właściciela zwierzęcia jest sprawdzenie w okolicznych schroniskach, czy zwierzę, nad którym sprawują opiekę, tam się nie znalazło. Właściciel może również poinformować okoliczne schroniska, że swojego zwierzęcia poszukuje. Termin 14 — dniowy jest do podjęcia tych czynności wystarczający. W przypadku, kiedy dla właściciela zwierzęcia termin ten jest zbyt krótki zachodzi obawa, iż nie wykonuje on prawidłowo należnej zwierzętom - zgodnie z art. 1 ust. 1 - ochrony i opieki.

Bezpośrednie stosowanie do określenia terminu utraty przez właściciela prawa własności zwierzęcia, które zabłąkało się lub uciekło, terminów 1 roku od wezwania do odbioru właściciela zwierzęcia lub dwóch lat od dnia jego znalezienia, zgodnie z art. 187 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r. póz. 121 z późn. zm., zwana dalej "k.c."), jest niezgodne z art. 1 ust .1 ustawy o ochronie zwierząt oraz z art. 5 kodeksu cywilnego. Nie jest słuszne, aby chronić prawo własności właściciela zwierzęcia, kosztem jego stresu i cierpienia przez okres aż roku od wezwania właściciela do odbioru zwierzęcia lub dwóch lat jeśli właściciela nie można ustalić.

Odnośnie do zarzutu bezpodstawnego żądania od właściciela zwierzęcia, które uległo wypadkowi, zwrotu kosztów jego leczenia organ wskazuje, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8) u.o.z. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa wskazuje, że opiekę weterynaryjną zapewnić należy wszystkim zwierzętom, zarówno bezdomnym jak i posiadającym właściciela. Właściciel zwierzęcia obowiązany jest do nadzoru nad zwierzęciem. Zgodnie z art. 431 k.c. właściciel zwierzęcia (kto chowa zwierzę, albo się nim posługuje) ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez zwierzę, niezależnie od tego czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło. W przypadku, kiedy właściciel nie dopełnił obowiązku nadzoru i zwierzę uległo wypadkowi, właściciel powinien ponieść koszty udzielania mu pomocy przez weterynarza. Niezasadne jest bowiem, aby koszty wynikłe z niedopełnienia obowiązku nadzoru nad zwierzęciem ponosiła gmina, a więc de facto wszyscy jej mieszkańcy. W ocenie organu celem art. 11a ust. 2 pkt 8) jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jednak nie oznacza to, że opieka ta ma być bezpłatna, a gmina nie może dochodzić zwrotu kosztów leczenia zwierzęcia.

W ocenie organu niezasadne jest kwestionowanie art. 12 ust. 3 Programu. Program ma określić zasady opieki nas zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Jordanowa. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8) Program ma określić również zasady zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Uregulowanie kwestii odpłatności nie wykracza poza delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 8). Przeciwnie, pozostawienie tej kwestii nieuregulowanej prowadziłoby do niejasności i możliwej różnej interpretacji Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., czy też aktem innego rodzaju (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ma to bezpośrednie przełożenie na ocenę terminowości wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę (...) w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kwestia kwalifikacji uchwały rady gminy wydawanej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt budzi w orzecznictwie rozbieżności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. Stanowisko to NSA wyraził w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), stwierdzając: "Należy w tym miejscu podkreślić że tego typu uchwała musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego może być zatem dyskusyjny. Akty planowania mają zróżnicowany charakter prawny. Najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego".

Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest brak ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały przez prokuratora, stosownie do cytowanego wyżej art. 53 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd dokonuje więc kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przepisów o charakterze proceduralnym. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi.

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wprawdzie w skardze zaznaczył, że skarży całą uchwałę Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 marca 2015 r., jednakże w uzasadnieniu skargi zakwestionował jedynie dwa jej przepisy tj. § 9 ust. 2 i § 12 ust. 3. Na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. prokurator zmodyfikował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności jedynie dwóch wymienionych wyżej regulacji.

Sąd dokonał kontroli procedury uchwałodawczej, która poprzedziła wydanie uchwały. Zgodnie z art. 11a ust. 6 i 7 ustawy o ochronie zwierząt projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje projekt do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 11a ust. 8 ustawy o ochronie zwierząt podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Sąd zwrócił się do Burmistrza Jordanowa o przesłanie dokumentów wskazujących na wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt tj. o przekazanie projektu uchwały do zaopiniowania wymienionym w przepisie podmiotom, a także ewentualnych opinii do projektu. W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Miasta Jordanowa wyjaśnił, że przesłał projekt uchwały do konsultacji Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, a także pięciu kołom łowieckim, z których żadne nie wniosło uwag do projektu. Ponadto przesłano kopię zarządzenia Burmistrza z dnia 19 stycznia 2015 r. o przeprowadzeniu konsultacji w sprawie projektu uchwały, przy czym z § 4 zarządzenia wynika, że treść projektu uchwały była ogólnodostępna w wersji elektronicznej na stronie internetowej Miasta.

Jak wynika z powyższego, przed uchwaleniem programu przeprowadzono konsultacje wymagane przez art. 11a ust. 7 - 8 ustawy o ochronie zwierząt. Oceniając zaskarżone przepisy pod kątem zgodności z prawem materialnym Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zasadny jest zarzut naruszenia prawa przez postanowienie § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi: "Właściciel zwierzęcia, które uległo wypadkowi zobowiązany jest do zwrócenia kosztów jego leczenia". Ust. 1 i 2 omawianego przepisu przewidują, że miasto zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt domowych, na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Miasta Jordanowa poprzez zawarcie umowy z kliniką weterynaryjną lub lekarzem weterynarii i ponosi koszty opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych także z udziałem zwierząt posiadających właściciela, gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje m. in. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zaś art. 11a ust. 5 ustawy przewiduje, że koszty realizacji programu ponosi gmina.

Zacytowany wcześniej § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i stanowi przekroczenie delegacji do uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina i ustawa nie przewiduje partycypacji innych podmiotów w tych kosztach. Brak jest zatem podstawy do zakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Wr 447/15 i z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 408/14 - również dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stanowisko przedstawione w tym zakresie w odpowiedzi na skargę nie znajduje podstaw prawnych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 3 załącznika do uchwały nr V/41/2015 Rady Miasta Jordanowa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast zarzut naruszenia prawa przez § 9 ust. 2 załącznika do uchwały okazał się bezzasadny. Powołany przepis stanowi: "Zwierzęta przebywające w schronisku mogą być przekazane do adopcji po odbyciu 14-dniowej kwarantanny i po przeprowadzeniu zabiegów lekarsko - weterynaryjnych zgodnie z Regulaminem Schroniska". Zdaniem skarżącego Prokuratora taka regulacja narusza przepisy prawa cywilnego dotyczące utraty własności rzeczy, a termin, po upływie którego zwierzę znajdujące się w schronisku może zostać przekazane do adopcji (choć wprost stanowisko takie nie zostało zwerbalizowane) zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 187 k.c.) winien wynosić dwa lata.

W kwestii tego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko strony przeciwnej przedstawione w odpowiedzi na skargę. Strona skarżąca powołała się na art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Stosowanie odpowiednie oznacza zaś, że przepisy mogą być stosowane wprost, mogą być stosowane z odpowiednimi modyfikacjami albo też, że w ogóle nie znajdą zastosowania. Przy dokonywaniu oceny, co w danej sytuacji oznacza odpowiednie zastosowanie przepisów należy mieć na względzie cel regulacji, ogólne idee, które przyświecały przy jej tworzeniu. Niekiedy wskazania takie mogą być zawarte w preambule danej ustawy bądź w początkowych jej przepisach. W przypadku ustawy o ochronie zwierząt należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1, który stanowi, że "zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę", a także art. 1 ust. 3, zgodnie z którym "organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi". Również tytuł ustawy wskazuje, że celem ustawodawcy była ochrona zwierząt, zapewnienie im opieki, a ustawa stanowi przejaw troski o ich dobro.

Konieczność oczekiwania przez zwierzę umieszczone w schronisku dla bezdomnych zwierząt na skierowanie do adopcji przez okres dwóch lat niewątpliwie jest sprzeczna z opisanymi wyżej wartościami. Słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę, że czas pobytu w schronisku jest dla zwierzęcia zawsze trudny i stresujący i dla jego dobra winien być jak najkrótszy. Sąd zgadza się również, że czternastodniowa kwarantanna, przewidziana w kwestionowanym przez prokuratora przepisie jest wystarczającym okresem do realizacji przez troskliwego właściciela poszukiwań zwierzęcia, które zaginęło. Z drugiej zaś strony okres ten daje możliwość przeprowadzenia stosownych badań i ewentualnych zabiegów weterynaryjnych. Nie ma żadnej potrzeby, aby zwierzę przetrzymywać w schronisku bez możliwości adopcji przez okres dłuższy niż 14 dni. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z konfliktem dwóch wartości, z których jedną jest prawo własności człowieka nad zwierzęciem, a drugą dobro tego zwierzęcia, pierwszeństwo należy dać drugiej z tych wartości, tym bardziej, że uprawnienia właścicielskie są dostatecznie zabezpieczone przewidzianym w uchwale okresem kwarantanny.

Odpowiednie stosowanie do zwierząt przepisów otyczących rzeczy w tym konkretnym przypadku będzie oznaczało brak zastosowania powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 187 § 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 ustawy o rzeczach znalezionych. Z tego też względu Rada Miasta Jordanowa uchwalając omawiany przepis załącznika do uchwały nie naruszyła ani tego, ani też żadnego innego przepisu powszechnie obowiązującego prawa i z tego względu skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.