Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska, sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. M. B. (skarżący) wniósł o "udostępnienie do wglądu oraz w formie kserokopii całości dokumentacji związanej z tzw. procedurą "Niebieskie Karty", zebranej w związku ze zgłoszeniem A. J. – B. W szczególności (...): wszystkich formularzy "Niebieskie Karty (A.B,C,D) i sprawozdań, protokołów i innych dokumentów z odbytych rozmów oraz wizyty pracowników w miejscu zamieszkania; protokołów z rozmów zarówno z wnioskodawcą jak i zgłaszającą; kończącego postępowanie protokołu podpisanego przez przewodniczącego zespołu; wszelkich dokumentów wytworzonych w czasie trwania procedury". Wniosek został oparty na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa o d.i.p.

W odpowiedzi na powyższy wniosek przewodnicząca Zespołu Interdyscyplinarnego do Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Ś. poinformowała, że Zespół nie ma możliwości udostępnienia tych dokumentów. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. jest jedynie administratorem danych. Zespół Interdyscyplinarny natomiast nie jest organem administracji publicznej a procedura "Niebieskie Karty" nie jest postępowaniem administracyjnym, nie mają więc zastosowania przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz KPA umożliwiające wgląd w akta sprawy na każdym etapie postępowania (pismo z dnia 18 listopada 2013r.).

Skarżący powtórzył swój wniosek w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. Jednocześnie oświadczył, że: wyraża zgodę na anonimizację danych osobowych; Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. (MOPS) jako administrator danych, dysponuje wszystkimi wnioskowanymi dokumentami; wszystkie wnioskowane dokumenty zostały wytworzone oraz podpisane przez osoby publiczne, w związku z pełnieniem przez nie czynności służbowych; wszystkie wnioskowane dokumenty stanowią informację prostą (nie przetworzoną).

Odpowiadając kolejny raz na to żądanie przewodnicząca wspomnianego Zespołu stwierdziła, że informacje zebrane w trakcie procedury "Niebieskie Karty" nie są informacją publiczną (pisma z dnia 4 grudnia 2013 r. oraz z dnia 7 stycznia 2014 r.).

W dniu 25 czerwca 2014r. do MOPS w Ś. wpłynęła skarga M. B. na bezczynność tego Ośrodka w zakresie wspomnianego wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2013r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem MOPS jakoby żądane akta sprawy nie stanowią informacji publicznej gdyż: m.in.

- zostały wytworzone, w ramach pełnionych obowiązków służbowych, przez osoby pełniące funkcje publiczne,

- postępowanie w sprawie niebieskiej karty zostało zakończone a dokumenty przekazane do MOPS-u,

- nie podlegają ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o d.i.p., żądane we wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2013r. m. in. następujące dokumenty sprawozdania, protokoły i inne dokumenty z odbytych rozmów oraz wizyty pracowników MOPS-u w miejscu zamieszkania skarżącego; kończący postępowanie protokół podpisany przez przewodniczącego zespołu; protokoły rozmów itp. gdyż były żądane w formie zanonimizowanej i nie podlegają one ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej zwłaszcza, że ich udostępnienia żądał skarżący "występujący" w niektórych z tych dokumentów (żądanie skarżącego udostępnienia dokumentów ,w których jest wymieniony oznacza przecież jego rezygnację z ochrony prywatności w odniesieniu do celu i zakresu żądań jego wniosku),

- MOPS, jako administrator danych po zakończeniu postępowania, dysponuje żądanymi dokumentami i nie wymagają one przetwarzania,

- MOPS jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i na podstawie art.6 ust.1 pkt 4 lit. "a" oraz art.6 ust. 2 w związku z art. 4 ust.1 pkt 4 i 5 zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

MOPS w swoim piśmie z dnia 7 stycznia 2014r. nie wykazał czy i jakie dokumenty żądane przez skarżącego do udostępnienia, podlegają ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o d.i.p. lub innych ustaw, a z całą pewnością nie wszystkie dokumenty zawierają informacje mogące teoretycznie podlegać ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, zwłaszcza iż wystąpił o anonimizację danych osobowych. Skarżący nie występował do MOPS-u o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej "całości akt" związanej z procedurą "Niebieskie Karty", lecz o pojedyncze dokumenty wymienione we wniosku z dnia 2 grudnia 2013r. MOPS bezprawnie przyjął, iż wszystkie wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, nie przeprowadzając przy tym żadnej analizy pod kątem zgodności takiego stanowiska z ustawy. Być może. Na mocy albo samej ustawy lub innych ustaw, niektóre dokumenty nie mogą być udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej. W takiej sytuacji niezbędnym byłoby wydanie decyzji, która uzasadniałaby ową niemożność. Wobec braku decyzji MOPS-u nastąpiło naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o d.i.p., w związku z czym niniejsza skarga jest uzasadniona

i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS w Ś. podniósł, że akta zakończonego postępowania "Niebieskie Karty" nie stanowią informacji publicznej. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (...).

Wedle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r., sygn. OSK 714/09 akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane.

Sam fakt, że akta te zostały wytworzone w ramach pełnionych obowiązków służbowych, postępowanie zostało zakończone nie nadaje im znamion informacji publicznej.

Zgodnie ze wskazówkami do realizacji zadań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury "Niebieskie Karty" Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z 10 października 2012r. odnośnie udostępniania danych związanych z procedurą "Niebieskie Karty" w przypadku wniosku o udostępnienie akt jest podstawa do odmowy udostępnienia dokumentacji. Wedle wskazówek "z zapisów ustawy o ochronie danych osobowych (art. 64)" wynika, że każdy ma prawo do informacji w jakim zakresie sprawa dotyczy danej osoby. Nie oznacza to jednak prawa do wglądu do danych czy otrzymywania kopii dokumentów. Co prawda art.73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, mówi, że "strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (...)". Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony

w postępowaniu, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić stronom możliwość takiego udziału, co wiąże się z m.in. z umożliwieniem stronom zapoznania się ze wszystkimi dokumentami związanymi ze sprawą. Należy jednak z całą stanowczością stwierdzić, że zespół interdyscyplinarny i grupa robocza nie są organami administracji publicznej, a same "Niebieskie Karty" nie są procedurą postępowania administracyjnego, w związku z tym wydaje się, że ww. przepisy, nie mogą mieć zastosowania".

Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przytaczanych wskazówkach z 10 października 2012 roku dowodzi też, że "osobie, która wnioskuje o umożliwienie jej wglądu w dokumentację zespołu lub grupy roboczej można przekazać informację o danych, jakie są w posiadaniu zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej, a nie ich konkretną treść". Zasadne było udzielenie informacji skarżącemu w formie pisma a nie decyzji administracyjnej. Ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy odmawia udostępnienia informacji, po drugie, gdy następuje umorzenie postępowania.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2001r., odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy.

Wobec powyższego organ nie był zobowiązany do odpowiedzi skarżącemu w formie decyzji administracyjnej. Prowadzona ze skarżącym korespondencja oraz szczegółowe wyjaśnienia podjętego stanowiska przez organ powinny być uznane za zupełne i wystarczające działania podjęte w związku z wnioskiem skarżącego.

Z tego względu należy uznać, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Nie jest bowiem zasadny zarzut skarżącego, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) w Ś. był bezczynny w tej sprawie.

Zanim skarga została wniesiona zobowiązany odpowiedział na żądanie uprawnionego informując go, iż informacja, jakiej się domagał nie ma waloru informacji publicznej. W takiej sytuacji brak podstaw by uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podlegała ona zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Tym bardziej, że zdaniem Sądu informacja, jakiej żądał skarżący, nie ma charakteru informacji publicznej.

Mimo, iż w Konstytucji RP oraz w cytowanej ustawie o d.i.p. brak jasnej legalnej definicji informacji publicznej to nie znaczy, iż jej istotnych cech nie da się wyróżnić. Ustawa ta definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1 stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

W piśmiennictwie za "sprawę publiczną" uznaje się okoliczności stanowiące wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób dotyczący funkcjonowania władzy publicznej, w tym wykonywania zadań publicznych lub zarządzania majątkiem publicznym zaś za informację publiczną każdą informację dotyczącą takich właśnie okoliczności (A. Piskorz- Ryń: Dostęp do informacji publicznej ... "Kwartalnik Prawa publicznego" 2002, nr 4).

Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował zaś "sprawę publiczną" od strony negatywnej przyjmując, że nie są nią konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (wyrok z dnia 7 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ka 655/02).

W art. 6 ust. 1 ustawodawca postanowił, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), majątku publicznym (pkt 5).

To pozwala Sądowi przyjąć, że tego rodzaju informacja, jaką obejmuje procedura "Niebieskie Karty" nie należy do rzędu informacji publicznej, chociaż

z przepisu art. 6 ust. 1 wynika, że katalog tych informacji nie został przez ustawodawcę zamknięty.

Trudno bowiem byłoby uznać, że sprawy, o jakich traktuje ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493) to sprawy publiczne, o których to informacje podlegałyby udostępnieniu.

Ustawa zdefiniowała przemoc w rodzinie jako jednorazowe lub powtarzające się umyślne działanie lub zaniechanie naruszające prawa lub dobra osobiste osób wymienionych w pkt 1, w szczególności narażające te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia, zdrowia, naruszające ich godność, nietykalność cielesną, wolność, w tym seksualną, powodujące szkody na ich zdrowiu fizycznym lub psychicznym, a także wywołujące cierpienia i krzywdy moralne u osób dotkniętych przemocą (art. 2 pkt 2).

Z ustawy tej wynika, że osobie dotkniętej przemocą w rodzinie udziela się bezpłatnej pomocy w formach przykładowo wymienionych w art. 3 ust. 1. Gmina przy tym podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, w którego skład wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi, prokuratorzy (art. 9 a ust. 3). Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (art. 9 a ust. 10). Do zadań grup roboczych należy w szczególności : 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań (art. 9 b ust. 3 pkt 3). Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9 b ust. 2 i 3. Członkowie tego zespołu oraz grup roboczych składają oświadczenie, że zachowają poufność informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz że znane są im przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym (art. 9 c ust. 2 i 3).

Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" uregulowane zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. nr 209, poz.1245).

W świetle przepisów tego aktu prawnego wszczęcie procedury następuje przez wypełnienie formularza " Niebieska Karta - A" przez przedstawiciela jednego z podmiotów wymienionych w art. 9 d ust. 2 ustawy w obecności osoby co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie (§2 ust. 1). Wszczynając procedurę podejmuje się działania interwencyjne mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobie, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie (§3). Po wypełnieniu formularza "Niebieska Karta – A" osobie, co do której istnieje podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie przekazuje się formularz "Niebieska Karta-B" (§6 ust. 1). Formularza tego nie przekazuje się osobie, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie (§6 ust. 4).

Rozporządzenie stawia zadania w ramach procedury pracownikowi socjalnemu jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (§11), przedstawicielowi gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (§12), funkcjonariuszowi Policji (§13), przedstawicielowi: ochrony zdrowia (§14), oświaty (§15). Przewodniczący Zespołu interdyscyplinarnego wzywa osobę, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, na spotkanie Zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej (§ 17 ust. 1) spotkania z osobami, co do których istnieje podejrzenie, że są dotknięte przemocą w rodzinie oraz osobami, wobec których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie, nie mogą być organizowane w tym samym miejscu i czasie (§17 ust. 2). Zakończenie procedury następuje w przypadku: 1) ustania przemocy (...),

2) rozstrzygnięcia o braku zasadności podejmowania działań (§18 ust. 1). Zakończenie procedury wymaga udokumentowania w formie protokołu podpisanego przez przewodniczącego Zespołu interdyscyplinarnego, a co powinien zawierać protokół określiły trzy punkty w dalszej części rozporządzenia (§18 ust. 2).

Należy w tym miejscu dodać, że obsługę organizacyjno – techniczną Zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej (art. 3 a ust. 9) Stąd skierowanie przez skarżącego wniosku do MOPS w Ś. jest trafne. Ośrodek ten jednakże jest tylko dysponentem tego, co zostało udokumentowane w toku prac Zespołu interdyscyplinarnego, czy grupy roboczej; udokumentowane działania (§10 rozporządzenia) nie stanowią jednakże informacji publicznej. Wytworzone bowiem dokumenty nie są dokumentami urzędowymi, zdefiniowanymi w art. 6 ust. 2 ustawy o d.i.p., jako "dane publiczne" (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o d.i.p.). Nie ma tu sprawy w znaczeniu takim jakie nadaje się sprawie karnej, czy administracyjnej, w których zapadają określone rozstrzygnięcia kończące postępowanie (karne, administracyjne). Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie nie odbywa się w "postępowaniu"; ustawodawca nieprzypadkowo użył sformułowania "procedura", a wszczęcie tej procedury nie następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia, a poprzez wypełnienie formularza "Niebieska Karta – A". Wreszcie nakaz zagwarantowania rodzinie bezpieczeństwa (podjęcie stosownych działań interwencyjnych) separowanie osób w czasie procedury (art.17 ust. 2, zakaz przekazywania formularza "Niebieska Karta – B" osobie, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, w końcu obowiązek zachowania poufności informacji i danych uzyskanych w czasie procedury, nałożony przez ustawodawcę na członków Zespołu interdyscyplinarnego, świadczą o niepublicznym charakterze tego, co zostało udokumentowane przez zespół. To kwestie ściśle osobiste danej rodziny, do których nie sposób odnosić reżimu ustawy o d.i.p.a, w szczególności dopatrywać się w dokumentach wytworzonych przez Zespół cech informacji publicznej.

Te względy zdecydowały o bezzasadności skargi.

J.T. 07.11.14r.