Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B.O. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 443/15 w sprawie ze skargi P.B.O. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez B. Sp. z o.o. w B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2015 roku którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] 2014 roku odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym W. gmina W..

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] 2014 r, Przedsiębiorstwo B. Sp. z o.o. w B. (powoływane dalej jako: Inwestor) wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych, ze zjazdem z działki nr ew. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr ew. [...], w obrębie geodezyjnym W., gmina W..

W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588) sporządzona została analiza urbanistyczna i architektoniczna przez uprawioną do tego osobę tj. mgr. inż. architektury K.S..

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał na brak chociaż jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wyjaśnił, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa, która stanowi odrębny rodzaj zabudowy, zdecydowanie różniący się od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu w analizowanej sprawie niespełniony jest też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199, cytowana dalej: u.p.z.p.), gdyż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do infrastruktury dostarczającej energię elektryczną. Organ zasygnalizował również, że w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, decyzja taka byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z zapisami rozporządzenia nr 22/01 Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego 2001 r. nr 31 poz. 548). Wnioskowana inwestycja znajduje się w otulinie Parku, na obszarze określonym w tym rozporządzeniu, jako obszar dolin rzecznych, gdzie zgodnie z pkt 5.4 planu ochrony Parku, obowiązuje zakaz realizacji obiektów kubaturowych. Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja leży też na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, tj. wymienionym w art. 88d ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, gdzie zgodnie z art. 88d ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabrania się budowy obiektów budowlanych. Dodatkowo organ zasygnalizował, że teren inwestycji leży na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęcia wody w W., który został ustanowiony decyzją Wojewody Białostockiego z dnia 28 grudnia 1998 roku, a która to strefa wygasła z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Końcowo organ stwierdził, że planowana inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia budowlanego, albowiem Inwestor złożył jednocześnie cztery wnioski, dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na sąsiadujących ze sobą działkach o łącznej powierzchni blisko 1,5 ha. Wnioskowaną inwestycję organ uznał za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do której istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikający z przepisu art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu rozdzielenie dużej inwestycji na mniejsze, w celu uniknięcia postępowania administracyjnego prowadzącego do uzyskania decyzji środowiskowej może być zatem próbą obejścia obowiązującego prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] 2015 roku, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a brak chociażby jednego z nich stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podniosło, że dokonana przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż w obszarze poddanym tej analizie znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, usytuowany na działce nr [...]. Istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że budowa budynków jednorodzinnych stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Wprowadzenie na terenie objętym analizą nowej funkcji mieszkaniowej nie gwarantuje, że obiektywnie i bezkolizyjnie będzie współistnieć z istniejącą już funkcją zabudowy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, a więc minimalnej jaką dopuszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie możliwe jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego, przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale tylko wówczas, gdy taka wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Tymczasem, tereny sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem, poza działką nr [...], o zabudowie zagrodowej, są terenami pozbawionymi jakiejkolwiek zabudowy. Stąd też wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, jaki wskazuje skarżący, służyłoby nie ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, lecz subiektywnemu interesowi wnioskodawcy.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów odwołania, za przedwczesne organ uznał stanowisko organu I instancji, iż nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.- braku zapewnienia dostępu do energii elektrycznej. Nie świadczy bowiem o tym nieprzedłożenie przez inwestora umowy zawartej z gestorem sieci energetycznej, gwarantującej wykonanie urządzeń zapewniających dostawę energii elektrycznej do planowanych budynków. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że prowadzenie postępowania na tę okoliczność na tym etapie jest nieuzasadnione, gdyż jego wynik i tak nie miałby znaczenia dla sprawy. Z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa, nawet ustalenie, iż pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy są spełnione, nie mogłoby spowodować wydania rozstrzygnięcia innego niż odmowa ustalenia warunków zabudowy. Z tego samego względu za niezasadne organ uznał prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodne z art. 88d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469), który zabrania budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium nie zgodziło ze stwierdzeniem z organu I instancji, iż przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest w niniejszej sprawie niezgodność z zapisami rozporządzenia nr 22/01 Wojewody Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2001 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Sławińskiego. Jak podkreślił organ II instancji rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być bowiem uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest również okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w W., zaś teren objęty wnioskiem może znaleźć się w granicach tej strefy. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, zaś rozstrzygając sprawę organy mają obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania. Zdaniem Kolegium, brak jest również wystarczających podstaw do uznania, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, koniecznym byłoby uzyskanie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zdaniem organu I instancji planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko , to winien był zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 1335 ze zm.) wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Konkludując organ II instancji przyjął, że pomimo, iż organ I instancji nie dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie istnienia, bądź braku wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jednak zostało ustalone, w sposób niebudzący wątpliwości, że brak jest jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł pełnomocnik Inwestora zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która stanowi minimum wynikające z przepisów prawa, podczas gdy właściwy organ winien był dokonywać takich poszukiwań na danym terenie, które umożliwią uwzględnienie wniosku inwestora,

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyrażającego się w zbyt formalistycznym ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmowaniu za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia minimalne odległości, prowadząc do naruszenia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu jak i prawa własności;

3) art. 7, 77, 80 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a który to obowiązek spoczywał na organach obu instancji. Organy te w przeprowadzonym postępowaniu ograniczyły swoje postępowanie wyłącznie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, chociaż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozszerzenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia braku istnienia kontynuacji funkcji w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, a tym samym i podważenia trafności wydania skarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej organu I instancji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organy orzekające w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim właściwym i w pełni prawidłowym było wyznaczenie obszaru analizowanego w prawem przewidzianym minimum i na tej podstawie dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy, sporządzonej na terenie pozbawionym zabudowy, a zupełne pominięcie możliwości zwiększenia obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać stwierdzenie przez właściwy organ łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podkreślającego zasadę dobrego sąsiedztwa wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu – kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, jak wynika z ustępu 2 § 3 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W kontrolowanej sprawie Inwestor jak wyżej podniesiono zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych, ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji (czego inwestor nie kwestionował), które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, usytuowany na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że funkcja zabudowy zagrodowej nie koliduje z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Przytaczając przykładowe orzeczenia Sąd podniósł, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodatkowo Sąd wskazał, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wiąże się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji.

Podsumowując tą część rozważań Sąd I instancji zgodził się z poglądem zaprezentowanym przez organ II instancji, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Za nietrafione uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny też zarzuty strony skarżącej dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego przy przyjęciu jedynie minimalnej wielkości wskazanej w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem dowolnie oznaczać granice obszaru analizowanego. W ocenie Sądu określenie obszaru większego aniżeli wskazany w wyżej cytowanym rozporządzeniu powinno być stosowane w dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem nie mniej niż 50 metrów stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". W taki właśnie sposób organ administracji wyznaczył obszar analizowany i działanie to Sąd uznał za prawidłowe. Uznał za trafne stanowisko organu II instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.3 i art. 21 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że powołane przepisy nie dają takiej możliwości, aby właściciel nieruchomości powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu mógł skutecznie żądać wyznaczenia obszaru analizowanego w takich granicach, które zapewniłyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Kolegium, iż organ I instancji przedwcześnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia PGE Dystrybucja SA Oddział w B. wynika bowiem, że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej do planowanych budynków, po spełnieniu określonych w tym oświadczeniu warunków, tj. po wybudowaniu określonych urządzeń elektroenergetycznych. Zatem przesądzenie, czy projektowane uzbrojenie terenu w sieć energetyczną jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, wymagałoby wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii. Prowadzenie jednak postępowania na tę okoliczność byłoby, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nieuzasadnione gdyż jego wynik i tak nie miałby znaczenia dla sprawy z uwagi na brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tego samego względu niezasadne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodne z art. 88d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469), który zabrania budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie Sądu na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko Kolegium, które przyjęło, że przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie może być okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w W., zaś teren objęty wnioskiem może znaleźć się w granicach tej strefy. Jak słusznie bowiem podkreślił organ odwoławczy jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, zaś organ I instancji wydając decyzję miał obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania.

Nadto wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosło Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego B. Sp. z o.o. w B. zaskarżając go całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj.:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) poprzez uznanie, że nie znajduje zastosowania w sprawie, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która stanowi minimum wynikające z przepisów prawa, sprowadzając takie wyznaczenie obszaru analizowanego do dowolnego oznaczenia granic obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie, w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się praktycznie niezagospodarowane działki, stąd też celowym i zasadnym było powiększenie obszaru analizowanego. Takie wyznaczenie pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie oraz umożliwiłoby uwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności:

– art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyrażającego się w zbyt formalistycznym ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmowaniu za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia minimalne odległości, prowadząc do naruszenia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu jak i prawa własności.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez Skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym:

– art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, iż wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. tj. nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a który to obowiązek spoczywał na organach obu instancji. Organy te w przeprowadzonym postępowaniu ograniczyły swoje postępowanie wyłącznie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, chociaż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozszerzenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia braku istnienia kontynuacji funkcji w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy warunku istnienia w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowy o charakterze planowanym przez inwestora. Sąd I instancji sprowadził wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny do "dowolnego oznaczenia granic obszaru analizowanego". Z takim poglądem zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić. Na terenie objętym wnioskiem występuje zabudowa rozproszona, ekstensywna. Wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji było uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego tego obszaru. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym w ocenie organu, jak i po dokonanej kontroli Sądu to jeden budynek w zabudowie zagrodowej, który nie może stanowić wzoru w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Pozostałe nieruchomości w obszarze analizowanym to wyłącznie działki niezabudowane, które także nie stanowiły odniesienia do ustalenia kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. W takiej sytuacji zdaniem skarżącej w pełni zasadnym i celowym było wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, tak aby poszukiwać zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do ustalenia zasady "dobrego sąsiedztwa’’. W rejonie inwestycji znajduje się zabudowa wsi N., która po dokonaniu właściwych ustaleń, w szczególności po zwiększeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu prawidłowej analizy cech i funkcji zabudowy mogłaby doprowadzić do uwzględnienia wniosku inwestora i ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji, co uwzględniałoby przysługujące spółce prawo własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, iż planowana inwestycja znajduje na terenie miasta W., a zatem nie jest położona w terenie o charakterze wiejskim i tym samym wpisuje się specyfikę zabudowy przewidzianej dla terenów miast jako głównych siedlisk ludzkich.

Następnie podniesiono, iż wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na działkach występujących w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy planistyczne dotyczące ustalania warunków zabudowy (ustawy i rozporządzenia) należy interpretować z uwzględnieniem wymogów wykładni funkcjonalnej. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, strona podniosła, że restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oznacza to w istocie czynienie przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, które umożliwią uwzględnienie wniosku inwestora.

W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wskazał w przedmiotowej sprawie, iż wprowadzenie na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wyniku powiększenia terenu analizowanego nie będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i naruszy walory przestrzeni w tym zakresie. Nie wyjaśnił jednak (podobnie jak organ II instancji), w jaki sposób ład przestrzenny zostanie naruszony przez realizację planowanej inwestycji, w szczególności, że co do zasady, brak jest w niniejszej sprawie przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki.

Sąd I instancji ponadto stwierdził, podobnie jak organ II instancji, że zabudowa jednorodzinna i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą co prawda realizacji tego samego celu, tj. zamieszkiwaniu, jednak odmienny sposób zagospodarowania terenu wyklucza założenie, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zdaniem strony skarżącej powyższe stanowisko prowadzi do zbytniego rygoryzmu i ograniczenia możliwości inwestora w kwestii kształtowania zabudowy własnej nieruchomości. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza bowiem wymogu realizacji zabudowy tożsamej, a jedynie takiej której cechy i parametry da się pogodzić z już istniejącą.

W ocenie skarżącej spółki wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku również obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ciążące na organie I i II instancji zostały zaniedbane. Błędnie Sąd ocenił, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, szczególnie w aspekcie wyznaczonego obszaru analizowanego, a dokładniej możliwości i zasadności jego wyznaczenia ponad wartości minimalne. Sąd oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zaakceptował nieprawidłowe działanie organu I i II instancji i bezkrytycznie podzielając ich stanowisko, zaś stanowisko to w uzasadnieniu decyzji nie zostało przedstawione w sposób przekonywujący, naruszając w ten sposób zasady ogólne zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Organ powinien zatem uzasadnić dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy jedynym możliwym sposobem ustalenia kontynuacji funkcji wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej jest poruszanie się wyłącznie w obszarze analizowanym określonym w granicach dopuszczalnego prawem minimum, szczególnie w sytuacji, gdy nieruchomości w tym obszarze są niezabudowane. Niesporządzenie prawidłowego uzasadnienia wiązało się także z naruszeniem zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a., a takie uzasadnienie z pewnością nie czyniło zadość wymogom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wydanie wyroku na podstawie prawidłowo dokonanej oceny stanu faktycznego i prawnego winno doprowadzić Sąd do wniosku, że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Niedostrzeżenie powyższych uchybień przez Sąd skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę z naruszeniem dyspozycji art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których błędna interpretacja, w ocenie skarżącego, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny prawnej. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom i argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo wskazały, że nie została spełniona przesłanka określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotycząca zasady dobrego sąsiedztwa, co przy trafnym założeniu, że warunkiem niezbędnym do ustalenia warunków nowej zabudowy jest łączne spełnienie wszystkich przesłanej określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że ustalenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym błędnego założenia, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, w zakresie w jakim przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wspomniana trzykrotna szerokość frontu działki objętej inwestycją. W niniejszej sprawie nowa objęta wnioskiem zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Organy, wbrew zarzutom strony skarżącej wyznaczyły właściwy do ustalenia warunków zabudowy obszar analizowany wyznaczając jego granice zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku, trzykrotnej szerokości działki objętej wnioskiem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej norma § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem, stanowi pewną prawidłowość, regułę której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, i taki jest przede wszystkim cel tego zapisu. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 919/07, opubl. LEX nr 488144). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 roku sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 559708) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy, różnorodność zabudowy oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną. Jednocześnie należy opowiedzieć się za poglądem, że podstawą wyznaczenie obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienie woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno- urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że wyznaczony obszar do analizy urbanistycznej mimo wyznaczenia go jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy (3 x 78m= 234 m) stanowi znaczny obszar. Podnieść nadto należy, że teren bezpośrednio przylegający do obszaru objętego analizą architektoniczno- urbanistyczną jak wynika z dołączonej mapy geodezyjnej również nie pozwalał na przyjęcie odmiennych ustaleń w szczególności co do kontynuacji funkcji zabudowy (jest to teren niezabudowany). Natomiast poszerzenie obszaru objętego analizą tak jak to sugerowała strona skarżąca, aż do objęcia nim działek położonych w pobliskiej miejscowości, gdzie na działkach znajduje się m.in. zabudowa jednorodzinna nie spełnia kryteriów, które ewentualnie mogą uzasadniać wyznaczenie obszaru podlegającego analizie w granicach większych niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W skardze kasacyjnej, strona nie wykazała jakie inne przesłanki by uzasadniały wyznaczenie takiego obszaru przyjętego do analizy. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wyznaczenia obszaru analizowanego większego, zgodnie z postulatem skarżącego gdyż wyznaczony obszar okazał się wystarczający do ustalenia po pierwsze wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie, że objęty wnioskiem nowa zabudowa nie zapewnia kontynuacji funkcji, którą w terenie analizowanym jest zabudowa zagrodowa. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określający zasadę wolności zabudowy w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a art. 21 wprowadza ustrojową zasadę ochrony własności.

Tak samo zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do własności należało uznać za chybiony ze względu na fakt, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona w niniejszej sprawie przepisami prawa i stanem istniejącej zabudowy. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjny, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436, wyrok NSA z 26.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy i sąd I instancji należało wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość, poprzez brak kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy zagrodowej występującej na objętym analizą obszarze wyznaczonym jak wyżej już wskazano z zachowaniem przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało stwierdzić, że podniesione i w tym zakresie zarzuty należało uznać za bezzasadne. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonał kontroli decyzji prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem, nie pomijając rozpatrzenia istoty sprawy.

Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły decyzje oraz wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, przez co spełniły wymagania z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Poprzez wyznaczenie obszaru podlegającego analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno - urbanistyczna w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Strona nie przedstawiła dowodów pozwalających podważyć ustalenia przedstawione w sporządzonej analizie.

W niniejszej sprawie sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu procesowego art. 151 p.p.s.a. to wskazać należy, że jest to przepis określający sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten bowiem stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.