Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skarg C. N. M. T. i Z. N. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz C. N., M. T. i Z. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], w pkt 1 tego orzeczenia uchyliła decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2011 r., nr [...], zaś w pkt 2 odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej o powierzchni 137 m2, położonej w W. przy ul. [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z [...] sierpnia 1949 r. tytuł własności gruntu, hip. nr [...], uregulowany był przez zastrzeżenie na A. B. (następnie po zmianie nazwiska O.) co do 9/12 części i M. S. co do 3/12 części niepodzielnie.

W dniu [...] sierpnia 1947 r. M. S. wystosował do Prezydium Rady Narodowej w [...] pismo, które zostało następnie zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. W związku z tym organ ten wezwał do uiszczenia opłaty manipulacyjnej.

Objęcie tego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] sierpnia 1947 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...].

Następnie [...] kwietnia 1948 r. A. O. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 1950 r., nr [...] odmówił A. O. przywrócenia terminu do złożenia wymienionego wniosku.

Z kolei orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1950 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu uznając, że wniosek dekretowy nie został złożony. Ponadto stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przeznaczono pod użyteczność publiczną, tj. budownictwo biurowe. Orzeczenie zostało skierowane do A. O. oraz Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, jako zarządcy mienia opuszczonego przez M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2003 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji dekretowej Prezydenta [...] z [...] lutego 1950 r. W ocenie Kolegium w kwestionowanej decyzji wadliwie ustalono stan faktyczny, poprzez pominięcie złożenia pisma przez pełnomocnika rodziny S. w dniu [...] sierpnia 1947 r. i wskazanie, że wniosek dekretowy nie został złożony.

Aktem notarialnym z [...] września 2005 r., rep. [...] nr [...] L. G. i E. S. (następcy prawni M. S.) sprzedali Z. i C. małżonkom N. przysługujący im udział wynoszący łącznie 3/12 części w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o ustanowienie prawa użytkowania wraz z wszelkimi prawami do odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], róg ulicy [...] w W. pod hip. [...] za cenę w kwocie 60.000 zł. Także kolejnym aktem z tej daty rep. [...] nr [...] T. O., E. O. i W. O. (następcy prawni A. O.) sprzedali na współwłasność M. T. oraz Z. i C. małżonkom N. udział wynoszący łącznie 9/12 części w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 ww. dekretu o ustanowienie prawa użytkowania wraz z wszelkimi prawami odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące im z innego tytułu - w odniesieniu wyłącznie do ww. nieruchomości za cenę w kwocie 40.000 zł.

Ponownie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej Prezydent [...] decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 137 m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz M. T. (w udziale wynoszącym 6/12 części gruntu), Z. i C. małżonków N. (w udziale wynoszącym 6/12 części gruntu - na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej). Ponadto ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu. W decyzji stwierdzono ponadto, że będzie ona stanowiła, z chwilą gdy stanie się ostateczna, podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wymienionego gruntu. Natomiast ustanowienie wskazanego prawa nastąpi z równoczesną sprzedażą budynku tam się znajdującego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. Prezydent podniósł, że powyższy teren nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXll/2746/2006 Rady m.st. Warszawy) przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] tereny wielofunkcyjne. Prezydent [...] uznał ponadto, że wniosek dekretowy został złożony w terminie.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. uchyliła powyższe orzeczenie z 21 czerwca 2011 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Uzasadniając swoje orzeczenie wskazała, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana, a właścicielem gruntu jest Miasto [...]. Przy czym przedwojenna zabudowa nieruchomości ul. [...] została całkowicie wypalona podczas działań wojennych, a pozostałości murów rozebrano, w związku z budową Trasy W-Z. Następnie w 1950 r. na płycie tunelu tej trasy wybudowano ze środków Skarbu Państwa nowy obiekt, którego konstrukcja jest nierozerwalnie związana z konstrukcją tunelu. Odbudowany budynek wpisany jest do rejestru zabytków.

Oceniając rozstrzygnięcie dekretowe Prezydenta z 2011 r. Komisja podniosła, że w toku postępowania, prowadzonego z wniosku dekretowego, naruszono przepisy art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust, 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.). Ponadto w sposób kwalifikowany naruszył. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.

Komisja podniosła, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do treści art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości w. przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Ponadto ustaliła, że Prezydent nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania nie została w ogóle zbadana pozytywna przesłanka wprost wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu, w postaci posiadania gruntu przez osobę występującą z wnioskiem. Przy czym jest to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego, gdyż przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą, wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela – w tym posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku.

W ocenie Komisji samo pojęcie "posiadania" musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania, oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus), określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel. Przy czym obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art, 296 § 2 tego dekretu, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie, odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy sią władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Natomiast z art. 297 powołanego aktu wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie. Przy czym przepis art. 298 tego aktu wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 (MP 2016, poz. 794, OTK Seria A 2016, poz. 66) Komisja stwierdziła, że w orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, iż do uznania, że wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie bowiem wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Przy czym konsekwencją braku posiadania nieruchomości przez właściciela było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został przez niego złożony, podlegał on odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył bowiem z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie jego złożenia. Wymóg ten jest też następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały [art. 1 ust 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17 poz. 97) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87)]. Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż Prezydent [...] nie badał przesłanki posiadania gruntu przez M. S. i A. O. na datę złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Uzasadnienie opisanej decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia zatem wymogu z art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego stwierdziła zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b powołanej uprzednio ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiącej podstawę uchylenia decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z 2011 r.

Ponadto w ocenie Komisji Prezydent [...] rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy właściciele przedmiotowej nieruchomości nie byli jej posiadaczami. Dawni właściciele nie władali faktycznie przedmiotową nieruchomością, gdyż przebywali poza W., a po 1945 r. pozostałości przedwojennego budynku zostały rozebrane, w związku z budową tunelu trasy W-Z. Przy czym zarządcą majątku M. S. był I Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W., a w chwili złożenia wniosku dekretowego, na terenie przedmiotowej nieruchomości trwały prace budowlane trasy W-Z.

Prezydent pozytywnie rozpoznając sprawę z przedmiotowego wniosku nie uwzględnił więc jednej z przesłanek wynikających z dekretu. Wobec powyższego należało stwierdzić zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiącego podstawę uchylenia decyzji administracyjnej Prezydenta.

Komisja ustaliła, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości w. nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości w. W toku postępowania rozpoznawczego Komisja obowiązana jest nie tylko do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, ale także do usunięcia skutków prawnych, niedających się pogodzić z interesem społecznym. Wobec powołanego powyżej art. na Komisji każdorazowo spoczywa obowiązek dokonania oceny przeniesienia roszczeń do nieruchomości w. przez pryzmat interesu społecznego. Ustawodawca przyjął, iż okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem, że przeniesienie roszczeń było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, jest przeniesienie roszczeń w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości w.

W sprawie niniejszej, zgodnie z operatem szacunkowym, sporządzonym przez biegłą M. S. z [...] czerwca 2018 r. wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, tj. 21 września 2011 r., wynosiła 3.684.141 zł. Biegła wyceniła wartość posadowionego na tym gruncie budynku na kwotę 623.949 zł oraz oszacowała wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], na dzień [...] czerwca 2011 r. na kwotę 942.755 zł, zaś wartość budynku posadowionego na tym gruncie na kwotę 3.980.251 zł. Przy czym na podstawie umów sprzedaży roszczeń z 7 września 2005 r. beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nabyli za kwotę w sumie 100.000 zł prawa i roszczenia nie tylko do całości nieruchomości położonej przy ul. [...], ale również do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Dysproporcja pomiędzy ustaloną w umowie ceną sprzedaży, a rzeczywistą wartością nieruchomości, ma charakter rażący. Nabycie roszczeń do nieruchomości nastąpiło za ułamek ich realnej wartości. Przeniesienie roszczeń do nieruchomości w. było w tym zakresie rażąco sprzeczne z interesem społecznym.

Ponadto niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie za odmową uwzględnienia wniosku dekretowego przemawiała treść art. 214a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2147 ze zm. dalej u.g.n.) - z uwagi na zabudowę dokonaną po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez Skarb Państwa, której wartość przewyższa znacznie wartość zajętego gruntu. Jak wynika z przytoczonej opinii biegłej wartość niezabudowanego gruntu, oddanego w użytkowanie wieczyste wynosi na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej 623.949 zł, zaś wartość posadowionego na nim budynku - 3.684.141 zł.

Za odmową przemawia też treść art. 214a pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 ugn. Z kolei, jak stanowi powołany art. 6 pkt 5 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Budynek położony przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków, a w ocenie Komisji ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości nie da się pogodzić z realizacją celu publicznego, jakim jest opieka nad zabytkami.

W ocenie wydającej zaskarżoną do sądu decyzję, kontrolowane przez nią orzeczenie Prezydenta nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., gdyż nieruchomość nim objęta nie została zbyta na rzecz osób trzecich. Nie zawarto także umowy o oddanie w. gruntu w użytkowanie wieczyste.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. T., Z. N. i C. N. Orzeczenie to zaskarżyli w całości.

Zarzucili mu:

1. naruszenie art. 73 § 1 kpa. w zw. z art. 10 § 1 kpa., polegające na udostępnieniu stronie do przeglądania w dniu 29 czerwca 2018 r. oraz w dniu 3 lipca 2018 r. jedynie akt zastępczych sprawy (w większości zawierających nieponumerowane strony) zamiast akt sprawy, tj. wszystkich dokumentów, które zostały zgromadzone w toku prowadzonego przez Komisję postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie weryfikację zebranego materiału dowodowego w sprawie;

2. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa., 107 § 3 kpa. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna rażąco naruszało prawo (przepisy prawa materialnego i procesowego), z uwagi na fakt, iż Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie zbadał przesłanki posiadania;

3. naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b wprowadzony ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz. U. 2018, poz. 431) może być stosowany do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej, tj. przed 14 marca 2018 r.

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., oraz art. 107 § 3 kpa., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie przez organ, kiedy sprzedający (spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości), tj. L. G., E. S., T. O., E. O. i W. O. otrzymali pełną kwotę za sprzedaż roszczeń do nieruchomości w., położonej przy ul. [...] i [...], ozn. hip. [...], w sytuacji gdy dokładne ustalenie warunków sprzedaży roszczeń do przedmiotowej nieruchomości wpływa na ustalenie, czy przeniesie roszczeń do nieruchomości w. nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. naruszenie 75 § 1 kpa., 77 § 1 kpa. i art. 80 kpa. w zw. z art. 27 ustawy o Komisji, poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności nieprzydatne w niniejszej sprawie, w szczególności nieprzydatne w niniejszej sprawie jest ustalanie wartości rynkowej nieruchomości na dzień [...] września 2011 r., w sytuacji gdy ewentualna wycena wartości nieruchomości powinna być dokonana wg cen nieruchomości na datę otrzymania pełnej ceny sprzedaży przez sprzedających;

6. naruszenie przepisów art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o Komisji, poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., wskutek błędnego uznania przez Komisję, iż świadczenie wzajemne otrzymane przez L. G., E. S., T. O., E. O. i W. O. było rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości w.;

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SA/Wa 1794/19

Kolejną skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Miasto [...], w zakresie obejmującym części uzasadnienia wskazane w skardze.

Zaskarżonej decyzji Miasto zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa. w zw. z art. 6 kpa., art. 7 kpa., art. 8 § 1 kpa., art. 77 § 1 kpa. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, poprzez bezzasadne uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości w. stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji bezzasadne zarzucenie Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzecznicza prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych, składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego Prezydent [...] nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu - tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, Prezydent, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r., nr [...], w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii dr hab. K. Z., adwokata H. R. oraz adwokata S. Ż. z [...] września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SA/Wa 1795/19.

W odpowiedziach na powyższe skargi Komisja wniosła o:

1) oddalenie skarg Miasta [...] oraz M. T., Z. N. i C. N., jako bezzasadnych;

2) oddalenie wniosku dowodowego Miasta o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. opinii dra hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Ż. z dnia [...] września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na podstawie art. 245 kpc. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z 53 p.p.s.a.,

3) połączenie spraw z niniejszych skarg w celu ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył postanowieniem z 18 grudnia 2018 r. skargi na powyższą decyzję do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 1794/18. Do sprawy zostało dopuszczone w charakterze uczestników postępowania Stowarzyszenia "Miłośnicy Krajobrazu- Stowarzyszenie Właścicieli Lokali", które wnosiło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Oceniając zaskarżoną decyzję organu z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Będąca przedmiotem złożonych skarg decyzja wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm. ) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.". Decyzja Komisji z [...] lipca 2018 r. nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 tej ustawy. Ten pierwszy przepis stanowi o tym, że w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na brak prawidłowego sformułowania treści decyzji, gdyż nie odnosi się ona do konkretnego adresata, a taki jest wymóg wynikający z art. 107 kpa. Rozstrzygnięcie określane mianem osnowy lub sentencji decyzji ( art. 107 § 1 pkt 5 kpa ) jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Sentencja decyzji stanowi jej najważniejszą część i winna być sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały dla stron. Takim wymogom nie odpowiada zaskarżona decyzja Komisji, gdyż po uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej wskazuje jedynie na "odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego". Sentencja decyzji może więc budzić wątpliwość, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotyczy nabywców roszczeń dekretowych, czy spadkobierców A. O. i M. S. Wszak w chwili orzekania przez Komisję nastąpił już cywilny obrót roszczeniami z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" lub" "dekret warszawski". Takie rozstrzygnięcie Komisji narusza art. 107 § 1 pkt 3 kpa, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wskazuje podmiotu, którego dotyczy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Niezależnie od tej wadliwości procesowej zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, na akceptację nie zasługują również wskazane przez Komisję materialne przesłanki stanowiące podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Jako powody wydania zaskarżonej decyzji Komisja wskazała następujące podstawy:

1) rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego tj. rażące naruszenie prawa art. 7, 77 § 1 art. 107 par. 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu;

2) rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu poprzez wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy właściciele przedmiotowej nieruchomości nie byli jej posiadaczami;

3) przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym – nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości.

Odnosząc się do wskazanej przez Komisję argumentacji nie można zapomnieć, że przepisy dekretu warszawskiego nie zostały uchylone, co oznacza, że w stosunku do zdarzeń prawnych podpadających pod hipotezę normy zawartej choćby w art. 7 tego dekretu, należy tę normę stosować i uwzględniać wypracowany dotychczas w orzecznictwie i doktrynie prawniczej sposób jej wykładni. Sąd w obecnym składzie przychyla się do tych poglądów, które uznają, że przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób jego prawa reprezentujących, lecz wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości w. Gdy mowa o przesłance z art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy, wg którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości w. przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu – to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wykładni tegoż przepisu dekretu nie można dokonywać kierując się jedynie literalnym jego brzmieniem, z pominięciem regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych, obowiązujących wówczas przepisach prawa. W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie W. - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r. ( Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Właściciele dekretowi do wniosku o prawo własności czasowej winni byli dołączyć świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W., a gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, winni oni legitymować się wprowadzeniem ich przez sąd w posiadanie stosownie do obowiązującego wówczas art. 724 Kodeksu Napoleona (por. też art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu. Innymi słowy, w rzeczywistości dekretowej, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy. Nie bez znaczenia jest też wykładnia treści całego ust. 1 art. 7 dekretu. Stanowił on: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". "Posiadanie" w przepisie tym zostało przypisane jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi, jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy gruntu. Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu mogła zostać pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego – a to dlatego, że 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Pogląd o konieczności wykazania posiadania tylko przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich został szeroko rozwinięty na tle przepisów Kodeksu Napoleona i innych aktów prawnych, w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., I SA/Wa 2146/18( publik CBOSA), do którego motywów w tym zakresie sąd w obecnym składzie odsyła. Zatem szersza analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, gdyż poza sporem pozostaje, że wniosek dekretowy odnośnie do nieruchomości przy [...] złożyli jej właściciele (którzy nie musieli wykazywać się wprowadzeniem ich w posiadanie). Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego Komisja, z powodu nieustalenia posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy, które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2011 r., skoro niekwestionowane przez Komisję dokumenty w zakresie przysługiwania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Zarzutów Komisji w tym zakresie (o niezbadaniu posiadania przed rozstrzygnięciem sprawy przez Prezydenta) nie można w tych okolicznościach uznać za usprawiedliwione.

Takie stanowisko sądu jest uprawnione na gruncie obowiązującego porządku prawnego, sąd nie jest bowiem związany uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15.

Pierwotnie Trybunał Konstytucyjny był uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm. ). Z dniem 8 kwietnia 1989 r. Trybunał Konstytucyjny został konstytucyjnie umocowany na podstawie art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji z 1952 r. do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 1 pkt 10 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. Nr 19, poz. 101). Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., pozbawiła Trybunał Konstytucyjny kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Na podstawie art. 239 ust. 3 Konstytucji, z dniem jej wejścia w życie, utraciły moc uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw potwierdza art. 188 Konstytucji, z którego wynika zamknięty zakres i katalog uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że związanie sądu wyrokiem Trybunału ograniczone jest do tego, co było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15. A wyrokiem tym Trybunał uznał że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Powyższa zasada ma swoje racjonalne uzasadnienie, bowiem pozwala na swobodę w zakresie interpretacji przepisów prawnych zarówno Trybunałowi jak i sądom. Przyjęcie – jak czyni to Komisja – jako jedynie prawidłowego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny przesłanki posiadania zawartego w ww. wyroku z 19 lipca 2016 r., doprowadziłoby do niedających się pogodzić logicznie konstatacji zawartych w różnych uzasadnieniach. Dla przykładu w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) zawarł następujące stwierdzenie: " Art. 7 dekretu warszawskiego przyznał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w wypadku osoby prawnej – ponadto, gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Było to jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy."

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Należy wskazać, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 kpa jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy jako wzorzec badania poddany został art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, który stanowi: Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zdaniem Komisji Prezydent [...] rażąco naruszył ten przepis przy rozpatrywaniu wniosku dekretowego, gdyż wbrew obowiązkowi nałożonemu przez ustawodawcę, przesłanki posiadania nie ustalał. Na poparcie swojego stanowiska Komisja powołuje się na poglądy przedstawione przez prof. Ewę Łętowską w artykule z 2 sierpnia 2017 r. "Dekret Bieruta. Dlaczego potrzebna była przesłanka posiadania." opublik. na portalu internetowym konstytucyjny.pl oraz na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r sygn. KP 3/15. Należy jednak zauważyć, że przeważająca większość doktryny i judykatury wskazywała konsekwentnie i wskazuje nadal, że pozytywna przesłanka posiadania określona w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości w. Wskazać tu należy na następujące wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r sygn. akt I OSK 2353/05, z 4 kwietnia 2013 r sygn. akt I OSK 1769/12, z 17 listopada 1989 r. sygn. akt I V SA 611/89 ( publik. w internecie oraz CBOSA). Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w publikacji dr Mirosława Gdesza " Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administarcyjnoprawne." Jak też Kamila Zaradkiewicza "Spadki wakujące i bezdziedziczne a roszczenia z dekretu warszawskiego", Nieruchomości [...]. W powołanej publikacji autor stwierdza m. in., że "Jakkolwiek prywatnoprawny charakter prawa podmiotowego z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji jego zbywalność budzą istotne wątpliwości, to jednak zgodnie z tym przepisem z roszczeniem tym mogli występować zarówno właściciele nieruchomości w., jak i ich następcy prawni. Nie budzi w szczególności zastrzeżeń fakt, iż przepis art. 7 ust. 1 dekretu obejmuje następców prawnych pod tytułem ogólnym, a zatem przede wszystkim spadkobierców właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi. Inaczej też niż w przypadku dawnych (dotychczasowych) właścicieli nieruchomości, nie można podważyć trafności tezy, iż w świetle dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] prawni następcy dotychczasowych właścicieli, aby móc zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie odpowiedniego prawa powierzchniowego, powinni być zgodnie z wymaganiem wskazanym w art. 7 ust. 1 w posiadaniu gruntu." To oznacza zatem, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wskazuje na różne jego interpretowanie, a zatem Prezydent nie mógł rażąco naruszyć prawa przy oceny tej przesłanki, skoro jej rozumienie jest- jak wykazano wyżej- różne zarówno w orzecznictwie jak w doktrynie.

Również sam brak ustaleń co do posiadania ( na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może być uznany za rażące naruszenie prawa tj. art. 7,77 i 107 § 3 kpa. Powszechnie przyjmuje się, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sąd Administracyjny ( publik. CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". Oznacza to, że przepisy o postępowaniu mogą być rażąco naruszone tylko wówczas, jeśli organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego (na wszelkie okoliczności istotne, objęte normą prawną) lub prowadził postępowanie dowodowe bez związku z istotą sprawy. Tutaj z taką sytuacją nie mamy miejsca, gdyż posiadanie było tylko jedną z ewentualnych przesłanek zastosowania normy z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a inne przesłanki (termin, przeznaczenie planistyczne) organ ustalał. Tym samym ten zarzut skierowany przez Komisję do decyzji reprywatyzacyjnej jest niezasadny.

Wreszcie, abstrahując nawet od powyższego stanowiska sądu, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Komisji co do koniczności spełnienia przez podmiot legitymowany do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, przesłanki efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności również z powodów wskazanych niżej.

O posiadaniu rzeczy – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem - decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r. I CSK 519/15 Lex nr 2023775; z 16.11.2017 r. V CSK 15/17 Lex nr 2447350). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze W. w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń SN) w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33 Lex nr 385299). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona. Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał tylko tym osobom, które zachowały faktyczne władztwo nad gruntem. Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony oraz owego prawa się nie zrzekł. A to oznacza, że czynienie przez organ dekretowy w takich uwarunkowaniach szczegółowych ustaleń, co do sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości staje się zbędne.

Kolejna wskazywana przez Komisję przyczyna uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, opisana w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., to sytuacja gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości w. było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości w.". Pojęcie "interesu społecznego" w postępowaniu administracyjnym nie jest zdefiniowane, a proces nie tyle zdefiniowania, co określenia granic tego pojęcia, jest niezwykle trudny. Ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego określa przykładowe zjawiska i sytuacje, które mogą być potraktowane jako wskazówki w procesie tworzenia treści pojęcia interesu społecznego ( vide: art. 7, 108, 221 kpa). W doktrynie postępowania administracyjnego niejednokrotnie był dyskutowany problem dominacji interesu społecznego lub interesu obywateli. Obowiązujące rozwiązania prawne nie ustalają hierarchii wskazanych interesów, brak również określenia zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z perspektywy celów są prawnie równorzędne, zatem jednakowo podlegają ochronie, bez dominującej roli któregokolwiek z nich. (tak Zbigniew Kmieciak, Marta Grzeszczuk i Ewelina Streit- Browarna w "Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji." W ANNALES UNIVERSITAT IS MARIAE CURIE-SKŁODOWSKA LUBLIN – POLONIA 2016 VOL. LXIII. W realiach niniejszej sprawy, odmiennie niż ma to miejsce przy ocenie wystąpienia interesu publicznego na podstawie przepisów określonych w kpa, kwestia ochrony interesu społecznego przez Komisję związana jest w istocie z oceną prawidłowości lub też wadliwości umowy przenoszącej roszczenia, zawartej w formie aktu notarialnego. Komisja wystąpienie tej przesłanki ustaliła we własnym zakresie, najpierw zlecając sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego wartości budynku oraz prawa użytkowania działki, a następnie tak ustaloną kwotę porównała z ceną nabycia roszczeń wynikającą z aktu notarialnego z [...] września 2005 r. Porównanie tych kwoty doprowadziło Komisję do konstatacji, że dysproporcja pomiędzy ustaloną w umowie z [...] września 2005 r. ceną sprzedaży a rzeczywistą wartością nieruchomości miała charakter rażący, bowiem M. T. oraz C. i Z. małżonkowie N. nabyli roszczenia do nieruchomości za ułamek ich realnej wartości. Przeniesienie roszczeń było zatem w tym zakresie rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Na poparcie tak wyrażonego stanowiska Komisja przywołała orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Sądu Apelacyjnego w [...] odnoszące się do oceny dokonywanej przez sądy ważności umów w kontekście nieekwiwalentności świadczeń umowy wzajemnej. Zatem Komisja uznała, że posiada kompetencje do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej z powodu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. (nabycia roszczeń za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości), bez konieczności ustalenia nieważności umowy zbycia roszczeń. W ocenie sądu jest to koncepcja błędna, gdyż tego rodzaju uprawnienie zastrzeżone jest wyłącznie dla sądownictwa powszechnego. Zatem, aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać, musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organ administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 kpc, a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.

W procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie kpa - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości w. ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że przy istniejącej w obrocie prawnym umowie zbycia roszczeń nie jest jasne, kto jest podmiotem, o którego prawach i obowiązkach orzeka Komisja (nabywca roszczeń, czy ich zbywca), jeśli wydaje decyzję, co do istoty sprawy (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że przed uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej, z powodu, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., Komisja powinna wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie nieważności umowy zbycia roszczeń za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że Komisja ma do tego instrumenty prawne, posiada bowiem uprawnienia prokuratora (art. 3 ust. 4 ustawy). Ewentualne ustalenie przez sąd cywilny umowy zbycia roszczeń za nieważną, usuwa wszelkie wątpliwości, co do podmiotu uprawnionego do rozstrzygania o jego prawach i obowiązkach, na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu. Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Sąd uwzględnił także skargę Miasta [...] wniesioną od przywołanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których Komisja zarzuciła Prezydentowi [...] istotne naruszenie przepisów kpa przede wszystkim poprzez brak wyjaśnienia przesłanki "posiadania" gruntu przez dotychczasowych jej właścicieli, w szczególności sprawowania przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego. Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie uchylenie wskazanych w skardze Miasta [...] fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji było zbędne. Zasadność skargi M. T. oraz C. i Z. małż. N. skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (jako całości). Zasadność tej pierwszej skargi pochłaniała zakres zaskarżenia wskazany w skardze Miasta [...] i świadczy o tym, że ta druga skarga również była zasadna.

Dodatkowo należy także zauważyć, że w razie uznania za zasadną skargę w zakresie zaskarżenia zawężonego tylko do uzasadnienia samej decyzji, sąd nie jest władny uchylić tej decyzji wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Bowiem ani uzasadnienie ani rozstrzygnięcie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie w obrocie prawnym. Zatem uwzględnienie skargi w zakresie uzasadnienia decyzji powoduje konieczność eliminacji nie tylko samego uzasadnienia, ale również rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do stanowiska przedstawiciela Stowarzyszenia, a odnoszącego się do przeszkody w możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości z powodu przebiegu przez nią drogi wojewódzkiej ul. [...] to należy uznać je na obecnym etapie za bezprzedmiotowe. Ponieważ w chwili obecnej żadna z przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, wskazanych przez Komisję, nie okazała się zasadna, rozstrzyganie o zasadności ustanowienia tego prawa jest bezprzedmiotowe. Na marginesie tylko sąd chciałby zauważyć, że sytuacja faktyczna przedmiotowej nieruchomości nie jest adekwatna do stanów faktycznych, których dotyczą orzeczenia przywołane w piśmie procesowym złożonym przez Stowarzyszenie na rozprawie 20 listopada 2019 r. Z akt wynika, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest nie stricte w pasie drogowym, ale na gruncie znajdującym się na nasypie usytuowanym nad budowlą drogową (tunelem), przez którą przebiega ul. [...]. Zatem jednocześnie na dwóch poziomach tego samego obszaru zbudowana jest infrastruktura drogowa w postaci tunelu wchodzącego w skład drogi wojewódzkiej, jak również na gruncie znajdującym się nad tym tunelem usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość ( jak również inne nieruchomości). Faktycznie występuję zatem taka sytuacja, że jeden obszar na dwóch poziomach spełnia różne funkcje. Oczywistym jest, że granice własności nieruchomości w poziomie, czyli granice na gruncie, są wyznaczone granicami działki ewidencyjnej. Ponieważ jednak, nieruchomość ma charakter przestrzenny, jak daleko sięgają granice własności nieruchomości w pionie zawarta jest w art. 143 kc, który stanowi: w granicach określonych przez społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Zatem potrzeby właściciela zależą zawsze od charakteru i przeznaczenia nieruchomości. Pionowe granice nieruchomości mogą być więc różne dla różnych nieruchomości. Zatem w tym przypadku granice pionowe nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką mogą kończyć się na wysokości nasypu i jest to zgodne z treścią ww. art. 143 kc. Tak więc rzymska zasada superficies solo cedit , rozszerzona do dominus soli est dominus coeli et inferrorum (własność gruntu rozciąga się także na jego podziemie i znajdujący się nad nim słup powietrza), wyrażanej także jako usque ad sidera, usque ad inferos (aż do gwiazd i aż do piekieł) w dzisiejszych realiach musi być interpretowana w odniesieniu do aktualnych potrzeb cywilizacyjnych. Gdyby przyjąć stanowisko przedstawicielki Stowarzyszenia za prawidłowe, a odnoszące się w istocie do obowiązku rygorystycznego stosowania ww. zasad, to doszlibyśmy do absurdalnych wniosków. Dla przykładu statki powietrzne przelatują nad nieruchomościami bez żadnego problemu. Ustawa Prawo lotnicze nie określa wysokości, na jakiej powinny się odbywać loty, wychodząc z założenia, że każdy przelot odbywa się ponad granicami własności gruntu, określonymi w art. 143 kc, czyli poza granicami określonymi przez społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu. Tym samym twierdzenia zawarte w piśmie procesowym Stowarzyszenia, odnoszące się do tej kwestii nie mogą zostać uznane za zasadne. Początek formularza

Na koniec należy zauważyć, że zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości w działaniu organów administracji i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych - o czym stanowi wprost art. 3 pkt 2 ustawy. Ustawodawca wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Komisja jako organ administracji publicznej ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy są bardzo obszerne i zawierają nie tylko dowody związana z przedmiotową nieruchomością, ale również dotyczą nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...],[...] i [...]. Wynikają z nich fakty, które pozostały całkowicie poza zainteresowaniem Komisji prowadzącej niniejsze postępowanie, a mianowicie kwestia usytuowania budynków aktualnie znajdujących się na gruncie w stosunku do dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...]. Z tych dokumentów wynikają dwie okoliczności: przekroczenie granic dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...] w stosunku do aktualnego usytuowania budynków znajdujących się na gruncie oraz "przenikanie" lokali w budynkach położonych przy ul. [...] i [...]. Na te kwestie zwróciła także uwagę w swoim piśmie z [...] listopada 2019 r. przedstawicielka Stowarzyszenia (nota bene członkini Społecznej Rady działającej przy Komisji). Także Prezydent [...] skierował pismem z [...] czerwca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności trzech decyzji, w tym decyzji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. nr [...]), wskazując w nim na wadliwość podziału nieruchomości, gdyż nie uwzględnia on wykraczających poza granice hipoteczne lokali. Ponieważ te okoliczności mają znaczenie dla oceny ważności kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej, winny być przedmiotem pogłębionej analizy Komisji w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ustawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego w stosunku do M. T., C. N. i Z. N. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zaś Miasta [...] na podstawie art. 200 w z. z art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 u.s.d.r., pod kątem możliwości uzyskania prejudykatu w przedmiocie umowy przenoszącej roszczenia z [...] września 2005 r. ewentualnie rozważy inne przesłanki mogące stanowić podstawę do uchylenia ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.