Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I . zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. B. z dnia 30 maja 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Rektorowi Uniwersytetu grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego B. B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. drogą elektroniczną B. B., zwrócił się do Rektora Uniwersytetu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto w miesiącu kwietniu 2014 r. pracowników Uniwersytetu Wydziału Prawa i Administracji, zatrudnionych w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego na stanowiskach adiunkta oraz starszego wykładowcy, w rozbiciu na wynagrodzenie zgodne z przepisami wykonawczymi do ustawy o szkolnictwie wyższym oraz wszelkiego rodzaju dodatki. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że nie wnosi o ujawnienie danych personalnych w postaci imienia i nazwiska poszczególnych pracowników, mogą oni zostać oznaczeni w jakikolwiek sposób np. pracownik 1, pracownik 2, pracownik 3. Wnioskodawca wyraził prośbę, aby udostępnione informacje przesłać mu drogą elektroniczną na podany adres e-mail.

W dniu [...] r. B. B. przesłał do Rektora, w formie elektronicznej, ponaglenie o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

W odpowiedzi organ wiadomością e-mail z dnia [...] r. wyjaśnił, że ze względu na systemy zabezpieczeń systemów informatycznych poczta elektroniczna zawierająca wniosek z dnia [...] r. trafiła do folderu wiadomości niechcianych. Foldery te nie są regularnie sprawdzane przez pracowników organu, czego konsekwencją jest uchybianie terminom. Organ poinformował wnioskodawcę, że od maja br. trwają prace informatyczne związane z migracją danych przetwarzanych we wszystkich systemach informatycznych Uniwersytetu. Prace te nie zawsze pozwalają na wygenerowanie określonej części danych z zachowaniem obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. m.in. określenia tożsamości osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, jak też wskazanie danych określającymi tożsamość osoby, która informację udostępniała. Organ poinformował też B. B., że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art.13 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zostanie rozpatrzony w terminie do 30 lipca 2014 r.

E-mailem z dnia [...] r. wnioskodawca powiadomił organ,

iż wskazane przez niego przyczyny w żaden sposób nie uzasadniają przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej.

Wiadomością e –mail z dnia [...] r. Rektor Uniwersytetu poinformował wnioskodawcę, iż dane o których udostępnienie wnosi, podlegają nie tylko regulacjom przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ale również przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych.

Podał też, że w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu stan zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach na dzień 1 kwietnia 2014 r. przedstawiał się następująco: 1 osoba zatrudniona na stanowisku profesora nadzwyczajnego, 2 osoby zatrudnione na stanowisku adiunkta, 1 osoba zatrudniona na stanowisku starszego wykładowcy i 1 osoba zatrudniona na stanowisku asystenta, zatem przy określeniu stanowiska, na którym są zatrudnione, identyfikacja osób z przypisaniem określonym stanowiskom wysokości wynagrodzenia wraz z wszelkimi pochodnymi, nie sprawia żadnych trudności. Przywołując treść art. 6. ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, popartą orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że informacje dotyczące sytuacji majątkowej obywateli są chronione prawem do prywatności gwarantowanym w art. 47 Konstytucji RP.

W dniu [...] r. B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie:

- art.10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji,

- art.13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przewidzianym ustawowo terminie czternastu dni,

- art.16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem

w przewidzianym terminie.

Rektor Uniwersytetu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga nie podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny a w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż korespondencji e-mailowej nie można uznać za wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie

w sprawach skarg na bezczynność organów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność Rektora Uniwersytetu w udostępnieniu informacji publicznej. Sądowa kontrola

w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782), powoływanej dalej jako "ustawa".

Merytoryczne rozważania dotyczące zasadności wniesionej skargi muszą być

w niniejszej sprawie poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii formalnej, wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, zawartego w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wypowiadał się, że skarga na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Regulacja Kodeksu nie ma zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednakże bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, należy uznać, że skarga na bezczynność

w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. I OSK 678/11, wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...]. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Rektor Uniwersytetu zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia.

Jest niesporne, że Uniwersytet jest publiczną szkołą wyższą, utworzoną na mocy ustawy z dnia 21 lipca 1984 r. o utworzeniu Uniwersytetu, co znajduje odzwierciedlenie w § 1 ust. 1 statutu Uniwersytetu z dnia 29 września 2011 r. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo, reprezentowane przez właściwy organ władzy publicznej lub administracji publicznej. Przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, szeroko pojmowane prawo do nauki, obejmujące także publiczne szkoły wyższe, stwierdzić należy że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ww. ustawy, w szczególności w zakresie wskazanym w art. 6 ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Prawo do tej informacji gwarantuje też art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Wskazówki interpretacyjne w tym względzie zawiera art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 59).

Na tle wskazanych unormowań uznać należy, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia miesięcznego pracowników publicznej szkoły wyższej jaką jest Uniwersytet, jest informacją publiczną, gdyż zatrudnieni w niej pracownic naukowi pełnią funkcję publiczną. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem (art. 10 ustawy) albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się,

że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności.

Skoro Rektor Uniwersytetu jest podmiotem zobowiązanym

do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja dotyczy osób pełniących funkcję publiczną a więc miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, stwierdzić należy, że skarżony organ był bezczynny w zakresie wskazanym w skardze.

Odnosząc się do rozważań organu w zakresie prawa do prywatności pracowników, w zakresie informacji o ich wynagrodzeniu, wynikającym z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014r. poz. 1182), wyjaśnić należy, że Sąd nie przesądza, iż żądana przez skarżącego informacja winna być udzielona. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku jednak, zaistnienia ustawowych ograniczeń dostępu do informacji, niezbędne jest załatwienie wniosku zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przepisy ustaw materialnoprawnych,

tj. ustawa o szkolnictwie wyższym, ustawa o dostępie do informacji publicznej jak

i przepisy Konstytucji RP, zapewniły skarżącemu prawo do realizacji jego wniosku, przez zaskarżony organ, w uregulowanej prawnie formie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej.

Realizując dyspozycję przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie, Sąd stwierdził iż bezczynność Rektora Uniwersytetu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek skarżącego do dnia wydania niniejszego wyroku nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo bogatego i powszechnie dostępnego orzecznictwa sądów administracyjnych z zakresu tej tematyki. Okoliczność ta zdecydowała o nałożeniu grzywny na podmiot zobowiązany, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym działaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a, Sąd zobowiązał Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.