Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Szulc sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 29 listopada 2018 r. nr II/10/2018 w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt a i b zaskarżonej uchwały

W złożonej skardze na uchwałę Nr 11/10/2018 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 29 listopada 2018r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Kcynia, Prokurator Rejonowy w S. zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy

z dnia 13 września1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019r., poz. 2010), dalej jako: "u.c.p.g.", polegające na zróżnicowaniu w § 2 ust. 1 lit. a i b stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób

w gospodarstwie domowym. Skarżący stwierdził, że zapis zawarty w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z treścią art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., albowiem zróżnicowano stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalone metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym,

a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W ocenie skarżącego treść uchwały zawiera wadliwe regulacje prawne stanowiące istotne naruszenie prawa. Zarzucając powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 lit. a oraz lit. b zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kcyni zgodził się z zarzutami zawartymi

w skardze. Jednocześnie wyjaśnił, że Rada Miejska w Kcyni podjęła już działania naprawcze dotyczące przedmiotowej uchwały. Wskazał, że na sesji Rady Miejskiej

w Kcyni w dniu 27 lutego 2020 r. zostanie przedstawiony nowy projekt uchwały

w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy Kcynia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.

z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr II/10/2018 Rady Miejskiej w Kcyni

z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Kcynia. W uchwale tej § 2 ustalono, że opłata opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego, przy czym jej wysokość zróżnicowano w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. W przypadku gdy liczba mieszkańców stanowiąca wspólne gospodarstwo domowe wynosi od 1-5 stawkę określono w wysokości 17,50 zł miesięcznie od mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość (§ 2 ust. 1 lit. a uchwały). W sytuacji natomiast, gdy liczba osób tworzących wspólne gospodarstwo domowe przekracza 5 osób stawka ta wynosi 8,75 zł (§ 2 ust. 1 lit. a uchwały).

Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a, art. 6k ust. 1, 2, 2a i 3 u.c.p.g. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy w S. wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w § 2 ust. 1 lit. a oraz lit. b stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada miasta jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g.

w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6j ust.2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Wskazać należy, że Rada Miasta, dokonując wyboru metody ustalenia opłaty,

o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przyjęła jednocześnie kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).

Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia

w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia

1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.

W konsekwencji, wybór przez radę miasta metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kcyni uznał za zasadne zarzuty zgłoszone

w skardze przez Prokuratora. Wskazał, że sesji Rada miejskiej w dniu 27 lutego 2020 r. zostanie przedstawiony nowy projekt uchwały w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy jednak zauważyć, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu

i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie bowiem traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji.

s.H.Adamczewska-Wasilewicz s.J.Szulc s.L.Kleczkowski