Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 22 lipca 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki nr [..] w miejscowości M., gmina Ż.

W toku postępowania organ ustalił, że W. W. wykonał w maju 2016 r., na terenie działki nr [..] w M., utwardzenie drogi gruntowej z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych o długości 44,5 m. Według oświadczenia inwestora, roboty te wykonane zostały po otrzymaniu zawiadomienia Starosty o przyjęciu do wiadomości zgłoszonych prac. Powyższe prace polegały na posypaniu na istniejącą drogę gruntową żwiru, w celu jej wyrównania, a następnie montażu prefabrykowanych, ażurowych płyt - typu yomb. Wykonane utwardzenie składa się z dwóch ułożonych rzędów płyt o szerokości 1 m każdy. W środku, pomiędzy tymi płytami, jest nieutwardzony pas o szerokości 1 m. Roboty budowlane zostały w całości zakończone.

Organ I instancji ustalił także, że W. W. dokonał zgłoszenia Staroście utwardzenia drogi i położenia płyt yomb na drodze gruntowej stanowiącej działkę nr [..] w M. Zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostę w dniu 26 kwietnia 2016 r. a następnie W.W. rozpoczął roboty budowlane. Organ I instancji uznał, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym przyjęte zgłoszenie zawierało wadę, należało zatem – zdaniem organu – zastosować w niniejszej sprawie tryb postępowania określony w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; w skrócie jako "ustawa – Prawo budowlane").

Jak wskazał organ, podczas przeprowadzonych w dniu 1 września 2016 r. oględzin nie stwierdził aby poprzez realizację wykonanych robót budowlanych nie można było swobodnie wjechać na teren działek sąsiednich oraz aby prace te stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Mając na uwadze, że właściciel działek sąsiednich nr [..] i [..] podnosił kwestię związaną z podbudową drogi tj. posypaniem terenu drogi gruntowej materiałem sypkim, co spowodować miało podniesienie terenu utwardzonego i spływ wód opadowych na teren działek stanowiących jego własność, postanowieniem z dnia 22 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na W. W. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego utwardzenia działki nr [..]. W dniu 28 października 2016 r. zobowiązany przedłożył do akt sprawy wymaganą ekspertyzę, w której stwierdzono, że utwardzoną nawierzchnię stanowią dwa pasy ażurowych płyt yomb, ułożonych na podsypce piaskowej grubości 3 cm z jednym pasem pomiędzy płytami wypełnionym żwirem do wysokości płyt. Wykonana podbudowa z materiałów chłonnych nie powoduje odprowadzania wód opadowych poza drogę, roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej drogi zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i normami a droga ta nie ma wpływu negatywnego na tereny sąsiadujące i możliwe jest jej użytkowanie.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r., nr [..]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie utwardzenia drogi z ażurowych prefabrykowanych płyt żelbetowych (typu yomb) o długości 44,5 m, usytuowanych na terenie działki nr [..] w M., gm. Ż.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że roboty budowlane, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zrealizowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną a utwardzenie nie ma negatywnego wpływu na tereny sąsiednie jak i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia środowiska. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2008 r. nr XX/343/2008 (Dz. U. Woj. Pom. nr 117, poz. 2781 z 2008 r.) teren działki nr [..] w M. oznaczony jest symbolem 85.KD.D - drogę klasy D dojazdowa. Ponadto z oświadczenia W. W. złożonego w dniu 11 kwietnia 2016 r. wynika, że właściciel działki nr [.] w M. – A. P., wyraził zgodę na realizację tych prac, co zostało także potwierdzone przez właściciela działki nr [..] w M. i zapisane w protokole z oględzin z dnia 1 września 2016 r.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez A.M. organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której nie stwierdzono, aby działka nr [..] w M. była utwardzona. Wykonane prace polegały na posypaniu na istniejącą drogę gruntową żwiru, w celu jej wyrównania, a następnie montażu prefabrykowanych, ażurowych płyt - typu yomb. Utwardzenie to składa się z dwóch ułożonych rzędów płyt o szerokości 1 m każdy a w środku, pomiędzy tymi płytami jest nieutwardzony pas o szerokości 1 m. Roboty budowlane zostały w całości zakończone. Przedmiotem niniejszego postępowania jest utwardzenie powyższego terenu działki nr [..], usytuowanego tylko w sąsiedztwie działki nr [..], w kierunku działki nr [..]. Opisana przez A. M. niwelacja pozostałej części terenu działki nr [..], czy też usypanie ziemi na pozostałej części działki nr [..] - uniemożliwiające przejazd w dalszej części działki, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Samo wykonanie prac polegających na nawiezieniu gruntu czy niwelacji terenu nie zostało związane z żadną sankcją i nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48, art. 49 lub art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Prace takie nie mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Nie prowadzą bowiem do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy ani nie polegają na wykonaniu żadnych czynności przy istniejącym obiekcie budowlanym. Działka budowlana ani usypana ziemia na tej działce nie są bowiem obiektami budowlanymi. Na obecnym etapie nie ma żadnych przesłanek umożliwiających stwierdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi czy przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym z tego względu, iż w tej części działki (od strony zachodniej) nie rozpoczęto budowy obiektu budowlanego, co do którego taką ocenę można by zastosować.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. M. wniósł odwołanie podnosząc, że wykonane roboty budowane spowodowały, iż droga dojazdowa - działka nr [..] w jednej części została obniżona a w drugiej podniesiona. W wyniku tego odwołujący się został pozbawiony dojścia i dojazdu od strony zachodniej do należących do niego działek. Ponadto zmieniono kierunek wody opadowej, która gromadzi się teraz w jednej z części działki - przy jego granicy, przez co został uszkodzony fundament pod ogrodzenie. W ocenie odwołującego się wykonana droga jest zniwelowana i częściowo utwardzona.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 50

i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2016 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 stycznia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce drogowej nr [..] jak i przylegających do niej działkach nr [..], nr [..] i nr [..] oraz na działkach nr [..] i nr [..] w M. z udziałem uprawnionego geodety. Z przedłożonej do akt przez geodetę mapy pomiarów geodezyjnych aktualnych rzędnych terenu wraz z wykazaniem różnic pomiędzy stanem zatwierdzonym a stanem faktycznym na ww. działkach wynika, że teren działki nr [..] w miejscu wykonanego utwardzenia został nieznacznie podwyższony o wielkość od 0 do 20 cm a teren części północnej działki nr [..] (należącej do A. M.) znajdujący się w sąsiedztwie utwardzenia działki drogowej nr [..] został podniesiony o wielkość od 10 cm do 15 cm. W tym stanie rzeczy różnica terenu obu działek (max. 5 cm) nie może powodować istotnego spływu wód opadowych na teren działki nr [..], co również potwierdziła sporządzona w sprawie ekspertyza techniczna. Ponadto przedmiotowe utwardzenie wykonane zostało z płyt ażurowych, zatem z możliwością przenikania wód opadowych. Z mapy geodezyjnej wynika również, że na pozostałej części działki drogowej nr [..] (od strony zachodniej działek nr [..] i [..]) teren został obniżony o wielkości od 11 cm do 59 cm. Jednak ta część działki drogowej nie była przedmiotem tego postępowania, gdyż organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane w stosunku do przeprowadzonej niwelacji pozostałej części terenu działki nr [..], czy też w stosunku do prac ziemnych przeprowadzonych na pozostałej części działki nr [..], gdyż prace takie nie mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Nie prowadzą bowiem do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy (wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych), ani nie polegają na wykonaniu żadnych czynności przy istniejącym obiekcie budowlanym. Organ wskazał także, że działka budowlana ani usypana ziemia na tej działce nie są obiektami budowlanymi. Nie ma żadnych przesłanek umożliwiających stwierdzenie zgodności wykonanych prac związanych z niwelacją terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, z tego względu, iż w tej części działki (od strony zachodniej) nie rozpoczęto budowy żadnego obiektu budowlanego. Natomiast kwestie zmian związanych z zagospodarowaniem działki, na której nie wykonano robót budowlanych, leżą w gestii Gminy.

We wniesionej do Sądu skardze R. M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc, że wydane zostały one z naruszeniem:

- art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że niwelacja terenu działki nr [..], która doprowadziła do budowy drogi dojazdowej, nie jest obiektem budowlanym, wobec czego nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane w sytuacji, w której w myśl tego przepisu jest budowlą tj. budowlą ziemną i podlega nadzorowi budowlanemu;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego;

- art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I instancji do biegłego celem sporządzenia opinii dotyczącej rodzaju i charakteru robót ziemnych przeprowadzonych na działce nr [..] a w szczególności celem ustalenia, czy wskazane roboty stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane;

- art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzekazanie do właściwego organu administracji publicznej sprawy w przedmiocie niwelacji terenu działki nr [..], co do której organ uznał się za niewłaściwy w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji, kiedy zachodziła podstawa do jej uchylenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podkreśliła, że niwelacja terenu działki nr [..] miała na celu utwardzenie i wyrównanie drogi, tak aby powstał dogodny dojazd do działek nr [..]-[..]. W wyniku dokonanej niwelacji doszło do wybrania ogromnych mas ziemnych, celem wybudowania drogi dojazdowej do nowo powstałych budynków. Na skutek prac niwelacyjnych doszło do podwyższenia poziomu działek nr [..]-[..] a następnie do wyrównania terenu działki nr [..]. Prace te spowodowały powstanie skarpy o znacznej wysokości (ok. 55 cm), uniemożliwiającej dojazd do działek nr [..] i [..] od strony zachodniej. Co więcej, prace niwelacyjne doprowadziły do zmiany kierunku wód opadowych. Organ zaniechał dokonania dokładnych ustaleń w tym zakresie a także jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie dalszej części drogi dojazdowej na działce nr [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 27 września 2017 roku uczestnik postępowania A. M. stwierdził, że droga dojazdowa powinna być przywrócona do stanu poprzedniego według przepisów prawa budowlanego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd uznał za prawidłową kwalifikację wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na posypaniu na istniejącą drogę gruntową żwiru, w celu jej wyrównania, a następnie montażu na nim prefabrykowanych, ażurowych płyt typu yomb - jako budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd stwierdził jednak, że organy nie wykazały, iż prowadziły postępowanie we właściwym trybie, nie rozważyły bowiem prawidłowo czy w sprawie nie należy zastosować trybu postępowania z art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Prawidłowo organy przyjęły, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych na działce nr [..] nie może być uznany za remont drogi, gdyż w istocie wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, w tym przypadku posypanie na istniejącą drogę gruntową żwiru, w celu jej wyrównania, a następnie ułożenie na tym żwirze prefabrykowanych, ażurowych płyt typu yomb, stanowi budowę nowego obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę.

Wykonane roboty budowlane doprowadziły bowiem do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogi są zatem obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowi ona obiekt liniowy zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy - Prawo budowlane drogą jest przy tym każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08, dostępny na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się też, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) /zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 171/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie obejmuje bowiem wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 36/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wykonanych przy drodze gruntowej zlokalizowanej na działce nr [..] robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako remontu, wymagającego dokonania jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z przepisu tego wynika, że wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Remont nie prowadzi ponadto do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1418/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1151870).

Wykonane roboty budowane nie stanowiły także przebudowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przebudować można także jedynie istniejący już obiekt budowlany, a w tej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły dopiero do powstania obiektu budowlanego w postaci utwardzonej drogi.

Niesporne przy tym pozostaje, że inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę drogi na działce nr [..] w M.

Z uwagi na tak ustalony stan faktyczny, konieczne stało się rozważenie zastosowania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, czego orzekające w sprawie organy nie uczyniły. Należy bowiem wyjaśnić, że jedynie w przypadku gdyby inwestor rozpoczął wykonywać przedmiotowe roboty budowlane po dokonaniu zgłoszenia Staroście, wtedy – tak jak przyjęły to organy, należało prowadzić postępowanie w tej sprawie na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Gdyby jednak inwestor rozpoczął przedmiotowe roboty budowlane wykonywać wcześniej, przed dokonanie zgłoszenia, tak jak wskazywał na to uczestnik postępowania – A. M., wtedy należało prowadzić postępowanie w trybie art. 48 tej ustawy. Dopiero bowiem upływ terminu 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, oznacza dla inwestora (zgłaszającego) prawo do rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, o zamiarze wykonywania których poinformował organ w zgłoszeniu. Inwestor przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu nie może zatem rozpocząć robót budowlanych. Czyniąc to, dopuszcza się samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48 lub art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 lub art. 49b ustawy - Prawo budowlane mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (zob. S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005 r., s. 184).

Dlatego też niezwykle istotne w tej sprawie było ustalenie daty rozpoczęcia budowy przedmiotowej drogi. W tym zakresie organy, w ocenie Sądu, nie poczyniły prawidłowych ustaleń. Nie przeanalizowały bowiem należycie materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, w szczególności pominęły treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z 9 grudnia 2015 r. (k. 12 akt organu I instancji), z którego wynika, że już w października 2015 roku inwestor na działce nr [..] usypał gruz, tłuczeń. Także z protokołu z kontroli z 25 kwietnia 2016 roku (k. 26 akt organu I instancji) wynika, że na terenie działki nr [..] "wykonano wyrównanie tej działki i ustabilizowanie jej materiałem sypkim (kruszywo)". Organy nie wyjaśniły, czy te roboty stanowiły rozpoczęcie budowy przedmiotowej drogi. Gdyby tak było, to dokonanie zgłoszenia robót budowlanych w dniu 12 kwietnia 2016 r. nie mogłoby

– z przyczyn opisanych powyżej, spowodować prowadzenia postępowania w tej sprawie w trybie art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowane. Organy obwiązane byłyby bowiem orzekać w przedmiocie zbudowanej drogi w trybie art. 48 tej ustawy.

Nie wyjaśniając powyższych kwestii, w szczególności nie ustalając prawidłowo daty budowy, a także nie wskazując na podstawie jakich dowodów przyjęły, że roboty budowlane rozpoczęto po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, oraz nie wyjaśniając czemu nie wzięły pod uwagę opisanego powyżej materiału dowodowego, wskazującego na inną datę rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych, niż wskazana przez inwestora, organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przekraczając dozwolone granice swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że inwestor rozpoczął wykonywać roboty budowlane dopiero po dokonaniu zgłoszenia. Organy nie podjęły zatem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Dodatkowo powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, ponieważ strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niwelacji terenu działki nr [..] należy natomiast wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei

art. 3 pkt 1 ww. ustawy definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zawarto definicję budowli, wskazując, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należy też stwierdzić, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych nie należą do katalogu wskazanego w art. 29 - 31 ustawy - Prawo budowlane, wobec czego nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Uczestnik postępowania A. M. oraz skarżąca wskazują na wykonanie na działce nr [..] – poza opisaną na wstępie drogą, także innych robót stanowiących prace niwelacyjne. Wyjaśnić zatem należy, że ustawa - Prawo budowlane przewiduje możliwość uznania prac niwelacyjnych, polegających na wyrównywaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu, za roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy jedynie w dwóch wypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Tylko zatem zamiar wzniesienia budowli ziemnej bądź prace przygotowawcze pod budowę innego obiektu budowlanego mogą podlegać rygorom ustawy - Prawo budowlane.

W rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pracami przygotowawczymi są między innymi - wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Trzeba przy tym wskazać, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane.

W braku definicji legalnej dla budowli ziemnej, należy natomiast odnieść się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwaloną judykaturą, budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z 4 marca 2015 r. w sprawie II SAB/Gd 6/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2320/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r. w sprawie II SA/Kr 95/13). Do budowli ziemnych zaliczyć można nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce.

W niniejszej sprawie bezspornie ustalone zostało, że inwestor wykonał na działce nr [..] drogę w zakresie szczegółowo opisanym powyżej. Organy uznały natomiast, że nawiezieniu gruntu na pozostałą część działki nr [..] - stanowiące niwelację terenu tej działki, nie stanowi robót budowlanych, co do których organy winny orzekać na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu taka ocena jest prawidłowa, ponieważ z dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonane na pozostałej części działki nr [..] prace ziemne należałoby zaliczyć do prac przygotowawczych w rozumieniu

art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane lub też do budowli ziemnych.

Odnosząc się do ewentualnego zakwalifikowania przeprowadzonych prac jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, należy dodatkowo podkreślić, że jedynie przesunięcie mas ziemnych mające na celu przygotowanie terenu pod budowę powstałej na działce nr [..] drogi należy zaliczyć do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast w pozostały zakresie nie sposób uznać, że samo przesunięcie mas ziemnych stanowiło element wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego, w tym powstania budowli ziemnej. Powstałe w wyniku tych prac zmiany na działce nr [..] nie mają charakteru kubaturowego. Trudno założyć bowiem, że powstała w wyniku tych prac skarpa, wskazywana przez uczestnika postępowania A. M., ma charakter kubaturowy.

Pogląd wskazujący na niemożność uznania podwyższenia i wyrównania terenu za roboty budowlane wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ke 571/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu brak było podstaw aby organy nadzoru budowlanego powoływały biegłego w celu dokonania oceny rodzaju i charakteru robót ziemnych przeprowadzonych na działce nr [..], w szczególności celem ustalenia, czy wskazane prace stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ocena ta pozostaje bowiem w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Sąd nie dopatrzył się także w tej sprawie zarzucanego w skardze naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, organy wypowiedziały się bowiem w tej sprawie także w przedmiocie niwelacji terenu działki nr [..], dokonując oceny wykonanych w tym zakresie prac. Wypowiedziały się także odnośnie zarzutów uczestnika postępowania A. M. dotyczących zmiany kierunku wód opadowych w wyniku powstania drogi, wskazując na wykonaną w tym zakresie ekspertyzę, która tych zarzutów nie potwierdziła.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności - szczegółowo opisanych powyżej, a także sporządzając w tym zakresie wadliwe uzasadnienia decyzji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron postępowania w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (vide art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa ulegną zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia.