Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 341/09 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu skargi T. J. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania płatności obszarowych po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł..

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznał T. J. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych.

Następnie postanowieniem z dnia 6 stycznia 2009 r. organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją o przyznaniu płatności na rok 2004 z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową, istotną okolicznością, w ocenie organu, był fakt utraty przez skarżącego posiadania działek rolnych, do których przyznano płatność bezpośrednią, o czym organ dowiedział się z doręczonego mu w dniu 21 stycznia 2005 r. wypisu aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 2004 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. i odmówił T. J. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 - ze względu na utratę posiadania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wyjaśniając powody uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania, w tym momencie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, zaś jej wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym stanowiącym władcze oświadczenie woli organu administracyjnego, może być więc uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia i uzewnętrznienia treści aktu woli organu wobec adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie wiąże ona ani organu, ani strony. Dopóki więc nie opuści ona struktur administracyjnych organu i nie zostanie doręczona adresatowi, ani strona ani organ nie są związani jej treścią.

W ocenie Sądu I instancji jeśli za datę wydania decyzji uzna się datę jej doręczenia, czyli dzień 10 lutego 2005 r., to jednocześnie złożenie przez skarżącego w dniu 21 stycznia 2005 r. aktu notarialnego i oświadczenia o zaprzestaniu produkcji rolnej, nie może zostać uznane za wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji. Przeniesienie przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego na jego nabywcę bezspornie miało miejsce w dniu 15 grudnia 2004 r., o czym organ został powiadomiony w dniu 21 stycznia 2005 r., a zatem przed wydaniem decyzji przyznającej płatność ([...] lutego 2005 r.). Jakkolwiek była to nowa, istotna okoliczność faktyczna zaistniała po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, to jednak istniała ona w dniu wydania decyzji i była znana organowi I instancji.

Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004r. zostało wznowione z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 110 k.p.a.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

II

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa brak było podstaw do wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5, a zgodnego z przepisami k.p.a.,

– art. 107 § 1 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia stronie,

– art. 110 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że data doręczania lub ogłoszenia określona we wskazanym przepisie jest tożsama z datą wydania decyzji,

– art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało wadliwym uznaniem, że wznowienie postępowania w sytuacji, kiedy złożenie przez stronę aktu notarialnego oraz oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia produkcji rolnej przed datą doręczenia jej decyzji a po jej wydaniu nie było uzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej podał w uzasadnieniu, że pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć, jako wydanie decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej, polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Literalna wykładnia poszczególnych przepisów k.p.a. pozwala rozróżnić wydanie decyzji od jej doręczenia.

Zdaniem organu uznanie, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby to do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała ją w określonym stanie prawnym, decyzja jest legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a sformułowane w jej ramach zarzuty zamykają się na błędnej wykładni przepisów art. 107 § 1, art. 110 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało oceną, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w obszarze wytyczonym skargą kasacyjną, zatem poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaną wszelkie kwestie nieuwzględnione w zarzutach kasacyjnych, co dotyczy również ustaleń faktycznych miarodajnych dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych.

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanego wyroku stwierdzić należy, że dokonując kontroli prawidłowości wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzji, Sąd I instancji poddał analizie przepis art. 110 k.p.a. oraz art. 107 § 1 tej ustawy i stwierdził, iż "pojęcie wydania decyzji administracyjnej należy rozumieć jako jej doręczenie (ogłoszenie)", bowiem dopiero doręczając decyzję, organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek jej zmiany. Innymi słowy, WSA uznał, że jeżeli nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody zostały ujawnione przed doręczeniem decyzji, to były one znane organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co przesądza o braku istnienia przesłanki ich nieznajomości w dacie wydania decyzji i braku podstaw do wznowienia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie tego poglądu Sądu I instancji.

W świetle niepodważanych okoliczności składających się na ustalony stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione.

Dla oceny prawidłowości dokonanej przez WSA wykładni prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Cytowany przepis wymaga dla możliwości jego zastosowania spełnienia łącznie trzech przesłanek: ujawnienia istotnych okoliczności lub nowych dowodów, istnienia takich okoliczności lub dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz braku wiedzy organu w tym zakresie, przy czym z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma przesłanka druga i ocena kiedy mamy do czynienia z "wydaniem decyzji".

Natomiast przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymaga od każdej decyzji opatrzenia jej danymi niezbędnymi dla identyfikacji elementów konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Jednym z takich koniecznych i stabilizujących załatwienie indywidualnej sprawy w formie pisemnego rozstrzygnięcia elementów jest data wydania decyzji, która zakreśla granicę czasową obowiązującego w danej sprawie stanu prawnego oraz istniejących okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, co znajduje odbicie w jej uzasadnieniu (podobnie: J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9 Prawo procesowe administracyjne; C.H.Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, W-wa 2010). W literaturze przedmiotu utożsamia się wydanie decyzji z jej podpisaniem, bowiem tylko decyzja opatrzona datą w dniu jej podpisania identyfikuje w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stan prawny jaki obowiązywał organ w dacie rozstrzygania oraz zakreśla granicę dla okoliczności faktycznych i dowodów jakie mogły mieć dla rozstrzygnięcia danej sprawy znaczenie. Umieszczona na decyzji data ma kardynalne znaczenie w razie podjęcia przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia, ponieważ poza wspomnianą możliwością określenia obowiązującego na dzień rozstrzygania stanu faktycznego i prawnego, według tej daty badana będzie właściwość organu rozstrzygającego sprawę, jak też legitymowanie się przez osobę podpisującą decyzję ważnym upoważnieniem udzielonym przez organ. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 (III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). Co wymaga podkreślenia, zaprezentowane rozumienie wydania decyzji nie tylko wynika wprost z treści art. 107 § 1 k.p.a., który z omówionych wyżej względów nie stwarza organowi możliwości na oznaczenie decyzji datą w innym, późniejszym niż jej podpisanie momencie, lecz logicznie współbrzmi z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnoszącym przesłankę wznowieniową ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów do stanu z dnia wydania decyzji, a więc takich, które istniały w dacie rozstrzygania, lecz których organ nie mógł uwzględnić w treści rozstrzygnięcia, z racji braku wiedzy o nich. Na wagę opatrzenia decyzji datą, ze względu na przewidzianą art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, zwracał uwagę zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (powołany wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r.), jak też doktryna (G. Łaszczyca [w] G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, W-wa 2003, str. 660-661). Z chwilą podpisania przez reprezentującą właściwy organ osobę (osobę piastującą stanowisko organu administracyjnego) decyzja administracyjna przestaje być tylko projektem rozstrzygnięcia w danej sprawie, a załatwia sprawę według stanu prawnego i stanu wiedzy organu na ten dzień (por. J. Borkowski, op. cit., str. 157).

Rację ma skarżący organ wywodząc, że przyjęcie za Sądem I instancji, iż dzień wydania decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to dzień doręczenia tej decyzji stronie, "doprowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa". W istocie rzeczy, w przypadku wielości stron postępowania administracyjnego, którym należy doręczyć decyzję, niemożliwe byłoby przyjęcie jednej daty jej wydania, a zatem niemożliwe byłoby ustalenie jednego pewnego stanu faktycznego i prawnego. Powyższe byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i z istotą postępowania wznowieniowego, bowiem celem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej jest przecież wyeliminowanie wad formalnoprawnych decyzji istniejących w dacie jej wydania. Pogląd Sądu I instancji, iż datę wydania decyzji stanowi dzień jej doręczenia nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stoi również w sprzeczności z zasadą pewności i trwałości obrotu prawnego. Dodatkowo, zaakceptowanie go uniemożliwiłoby kontrolę decyzji nie tylko przez Sąd, ale również przez organy administracji.

Wreszcie, zwrócenia uwagi wymaga, że Sąd I instancji, kojarząc wydanie decyzji z dniem jej doręczenia, uznał iż do tego czasu organ administracyjny władny jest uwzględnić w jej treści wszelkie nowe fakty. Rozumowanie takie nie jest poprawne i pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią art. 107 § 1 k.p.a., lecz również z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą zaufania do organów państwa, bowiem data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a zawarte w nim treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień. Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie.

Przyjęcie, iż wydanie decyzji następuje w dacie jej doręczenia stronie nie budzi wątpliwości na tle tych przepisów, które wyznaczają organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Taka sytuacja miała miejsce w powołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach. Jednakże wówczas, kiedy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów ustalających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych) wydaniem decyzji administracyjnej, a tym samym załatwieniem sprawy, jest moment, w którym akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a.i przeniesione do art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględni dokonaną niniejszym wyrokiem wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 z uwzględnieniem art. 110 k.p.a. i zastosuje ją do przyjętego stanu faktycznego, w którym istotne dla sprawy okoliczności i nowe dowody ujawniły się dwa dni po dacie wydania decyzji.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.