Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę .

W dniu 29 listopada 2024 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek J. K. opatrzony datą 27 listopada 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. Do wniosku ww. załączył decyzję Starosty S. z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr 579/2013 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 15 KV wraz z powiązaniem liniami energetycznymi 15kV i 0,4 kV w celu zasilenia kompleksu działek w miejscowości K. i C., gmina D., szczegółowo wymienionych w decyzji. We wniosku J. K. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o podanie: na podstawie jakich konkretnych zapisów planu zagospodarowania Starosta S. wydał pozwolenie na budowę - decyzja Nr 579/2013, znak BS.6740.748.2013.H z dnia 30 grudnia 2013 r., a także mając na uwadze stwierdzenie w decyzji, że inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania Gminy D. oraz miasta D., podczas gdy - jak wskazał wnioskodawca - działki w niej wymienione są w zdecydowanej większości terenami produkcji rolnej, o informację w jakim celu mają być zasilane działki rolne i na czym polega owa zgodność.

Odpowiadając na ww. wniosek organ w piśmie z dnia 18 grudnia 2024 r. przytoczył przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają lokalizację infrastruktury technicznej na terenie objętym planem jak i poinformował, że przedmiotem decyzji pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 2013 r. jest budowa stacji transformatorowej wraz z powiązaniem liniami energetycznymi w celu zasilenia kompleksu działek w miejscowości K. i C., gm. D., która to inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta D. i Gminy D.. Wyjaśnił także, że organ wydający decyzję pozwolenia na budowę nie ma obowiązku wymagać od inwestora wskazania jaki jest cel zasilania działek w energię elektryczną.

W dniu 20 grudnia 2024 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty S. w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 listopada 2024 r. podnosząc, że organ nie przesłał w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na jego niezastosowaniu wniósł o:

- przesłanie żądanej informacji przez organ zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli,

- uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Szczecinie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Starostę S. w trybie autokontroli,

- zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenie pełnomocnika, wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na okoliczność, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Stwierdził, że treść wniosku de facto zmierza do dokonania przez organ wykładni planu miejscowego w kontekście zapadłej decyzji administracyjnej z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz do weryfikacji przyszłych i nie objętych decyzją administracyjną zamierzeń i planów inwestora w kontekście dalszego przeznaczenia inwestycji. Podkreślił, iż plany inwestycyjne, których kreacja nie następuje w konkretnym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie stanowią informacji publicznej, bowiem organ administracji nie wydał dla nich władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zdaniem Starosty, decyzja i jej uzasadnienie mają walor informacji publicznej, ale przesłanki wydania decyzji w kontekście zapisów mpzp nie stanowią informacji publicznej, bowiem konkretne jednostki redakcyjne planu miejscowego nie stanowiły treści zapadłego rozstrzygnięcia. Informacji publicznej również nie stanowią hipotetyczne plany i zamierzenia inwestycyjne kreowane przez wnioskodawcę pozwolenia na budowę, a nie objęte zapisami decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że mając na uwadze zasady dobrej administracji, a także zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. udzielił wnioskowanej informacji, przy czym działanie to nie zostało dokonane w trybie informacji publicznej, gdyż rzeczone informacje nie stanowią danych objętych zapisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej przyjmuje się, że

z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Staroście S. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 27 listopada 2024 r. (wpływ do organu w dniu 29 listopada 2024 r.) o udostępnienie informacji publicznej.

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Zgodnie z art. 10 i art. 4 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej następuje na wniosek, zaś podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są m.in. organy władzy publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji odmawiającej jej udzielenia lub umarzającej postępowanie.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że Starosta S. , jako organ władzy publicznej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji wyjaśnienia wymaga, że na mocy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4) i majątku publicznym (pkt 5). Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.

Przypomnienia wymaga, że skarżący w swoim wniosku zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: na podstawie jakich konkretnych zapisów planu zagospodarowania Starosta S. wydał decyzją Nr 579/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. pozwolenie na budowę stacji transformatorowej wraz z powiązaniem liniami energetycznymi w celu zasilenia kompleksu działek w miejscowości K. i C. , gmina D., w jakim celu mają być zasilane działki rolne wymienione w tej decyzji i na czym polega zgodność zamierzenia z planem.

Według Sądu zgodzić należy się z stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że informacja, o którą skarżący wnioskował, nie jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Jak już wyżej zaznaczono, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się, że wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych (por.np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 557/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). Również domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej (np. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Podobnie wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11).

Podzielając powyższe poglądy wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej nie może służyć wyjaśnianiu przez organ motywów własnego działania, interpretacji prawa bądź oceny jego zastosowania. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta przez dany podmiot. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji i nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. W związku z tym tego przymiotu nie posiadają informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat.

Te uwagi natury ogólnej prowadzą do wniosku, że jakkolwiek treść decyzji - jako rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - jest informacją publiczną, to jednakże w trybie przepisów omawianej ustawy nie można już domagać się wyjaśnień co do podstaw jak i przesłanek jej wydania.

Niewątpliwie konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest w decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie w zaświadczeniu o jakim mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a zatem okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego działającego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Żądanie dokonania w trybie u.d.i.p. przez organ, który podjął taką decyzję, wykładni postanowień planu oraz zasadności inwestycji nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie może bowiem służyć kontroli prawidłowości funkcjonowania (działalności) organu architektoniczno-budowlanego. Jak trafnie wskazał Starosta w odpowiedzi na skargę postanowienia miejscowego planu nie stanowiły treści decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielano inwestorowi, którym nie był powiat, pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wraz z powiązaniem liniami energetycznymi w celu zasilenia kompleksu działek w miejscowości K. i C. , gmina D.. Inwestycja ta nie jest inwestycją powiatu, zaś przyczyny dla których działki mają być zasilane energią elektryczną nie dotyczy sfery faktów, odnoszących się do publicznej działalności organu. Kwestia intencji i motywacji inwestora nie wchodzi w zakres decyzji i nie może być kwalifikowana jako informacją publiczna.

Z tego też względu żądanie skarżącego sprowadzające się do wskazania przez organ zapisów planu miejscowego będących podstawą prawną wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji transformatorowej jak i celu zasilenia działek w energię elektryczną oraz wykazania jej zgodności z postanowieniami planu nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że jakakolwiek wniosek nie dotyczył informacji publicznej, to organ udzielił pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. merytorycznej odpowiedzi na przedstawione przez skarżącego pytania. Odpowiedź została doręczona skarżącemu w dniu 23 grudnia 2024 r., a zatem po wniesieniu przez niego skargi do sądu na bezczynność organu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzut bezczynności okazał się niezasadny, gdyż organ nie miał obowiązku udzielenia wnioskowanych informacji (choć to uczynił), ani wydania decyzji w tej mierze. Z tego też względu brak jest podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2024 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Odnosząc się końcowo do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd uznał ten wniosek za bezzasadny, ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa bezspornie należy do właściwości sądów administracyjnych, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Natomiast ocena, czy żądanie informacje mają walor informacji publicznej i czy po stronie organu rzeczywiście istnieje obowiązek ich udostępnienia, należy do merytorycznego badania zasadności skargi, nie zaś jej dopuszczalności (pod. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 53/23).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.