Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1068/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1068/18, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] października 2017 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne (pkt I); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Nadleśnictwa [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1. informację o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku),

2. komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców,

3. skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

Pismem z dnia 24 października 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] udzielił informacji o ilości pozyskanego drewna w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku) oraz przekazał listę nabywców drewna (z wyłączeniem danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową). Jednocześnie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, a także odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że uzasadnione jest wyłączenie z udostępnianej stronie listy nabywców drewna, danych osobowych osób fizycznych, które we wskazanym okresie nabyły od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (tj. jako konsumenci). Udostępnienie tych danych naruszałoby bowiem prywatność osób fizycznych, podczas gdy stanowi ona wprost ustawową przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej wysłowioną w art. 5 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p. Doszłoby, także do naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, do której przestrzegania zobowiązany jest organ. W ocenie organu, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. również uzasadnia odmowę udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna będących przedsiębiorcami. Udzielenie tych informacji w żądanym zakresie spowodowałoby bowiem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto szczegółowe dane o zakupach drewna dokonywanych przez przedsiębiorców od PGL LP posiadają wartość gospodarczą. Zdaniem organu, szczegółowe informacje zawarte w umowach z nabywcami drewna, w tym m.in. przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, czy poziom cen wypełniają materialny aspekt (element) definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ odwołał się, także do zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w sprawie ustalania zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe z dnia [...] października 2010 r., w którym przedstawiono wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił również, iż szczegółowe informacje zawarte w umowach sprzedaży drewna nie zostały dotychczas ujawnione do publicznej wiadomości i jako, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGL LP oraz każdorazowego kupującego, to są konsekwentnie utrzymywane w poufności. Także nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy ci nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem organ nie jest uprawniony do udostępnienia informacji, w tym zakresie.

Końcowo organ zwrócił uwagę, że standardowy wzór umowy sprzedaży drewna stosowany przez jednostki organizacyjne PGL LP jest publicznie dostępny pod adresem internetowym http://drewno.zilp.lasy.gov.pl/drewno/, co umożliwia zapoznanie się z nimi i poznanie ogólnych warunków umownych na jakich zbywany jest surowiec drzewny przez PGL LP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 61 ust. Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę Stowarzyszenia w zakresie skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę Stowarzyszenia w zakresie udostępnienia danych osobowych nabywców drewna będących osobami fizycznymi.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej. Również adresat wniosku - Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] - należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.

Następnie Sąd uwzględniając skargę uznał, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, że zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych skanów umów z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, organ nie dokonał analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez stronę. Organ nie wyjaśnił także, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w opisanej części podlegała uchyleniu z uwagi na pominięcie wszechstronnej analizy przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i oparcie rozstrzygnięcia na wnioskach ogólnie sformułowanych i nieuzasadnionych. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wszechstronnej oceny zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji.

Oddalając natomiast skargę Stowarzyszenia w zakresie odmowy udzielania informacji o kontrahentach – osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał że odmowa ta jest zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie budzi wątpliwości. Nie jest również kwestionowana, gdyż zarzuty skargi, co wynika z jej treści, odnoszą się wyłącznie do odmowy udostępnienia skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodziło się Stowarzyszenie, które złożyło skargę kasacyjną na pkt II wyroku, tj. w zakresie oddalenia skargi, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności i nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż tożsamość kontrahentów - osób fizycznych podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność tych osób.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, że kto zawiera umowę z podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ten musi się liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swojej tożsamości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.

Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od organu na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, oparty na stanowisku wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy.

W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od podmiotu dysponującego majątkiem publicznym, po pierwsze, nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego). Po drugie, nie otrzymuje na jego zakup wynagrodzenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup środków publicznych lecz prywatne. Po trzecie nie czerpie korzyści z jego dysponowania. Ponadto osoba taka nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku publicznego.

Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych (konsumentów). W niniejszej sprawie wystarczające zatem będzie poinformowanie wnioskodawcy, że pozyskane drewno zostało również zbyte na rzecz osób fizycznych. Brak jest bowiem interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych tych osób, które nabyły drewno do własnego użytku. Ujawnienie zaś tych danych stanowiłoby nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo do prywatności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.