Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 228/13 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. na rzecz M. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik M.S. wezwał PSE Operator S.A. z siedzibą w K., do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w m. U. Dla której Sąd Rejonowy w P. – S. księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

Wniósł również w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na opisanych wyżej działkach linii elektroenergetycznych.

W pismach z [...] marca 2013 r. Spółka odniosła się jedynie do kwestii roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości.

Natomiast w piśmie z [...] marca 2013 r. Spółka stwierdziła, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do P. w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą linie elektroenergetyczne. Z tego względu zwróciła pismo pełnomocnika M.S. zatytułowane "skarga" z [...] marca 2013 r., zawierające wniosek o stwierdzenie bezczynności Spółki. Podała również, że żądanie informacji obejmującej wydanie kserokopii i odpisów decyzji administracyjnych, nie jest sformułowane od strony zbiorczej (objętej interesem publicznym, uzasadniającym stosowane ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się przekazania informacji dotyczących postępowania administracyjnego uwieńczonego wydaniem decyzji w jego własnej sprawie. W tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania, co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw do stosowania przez Spółkę jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, zdaniem Spółki, przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Natomiast samo powołanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może automatycznie skutkować zastosowaniem tej ustawy i sądową kontrolą działań Spółki. Spółka nie jest też uprawniona do wydawania żadnych odpisów decyzji administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M.S. zarzucił PSE Operator S.A. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przy jednoczesnym

2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności ww. Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 228/13, zobowiązał Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.S. z dnia [...] czerwca 2012 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto WSA zasądził od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. na rzecz skarżącego M.S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd w uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa definicja jest bardzo ogólna oraz nieprecyzyjna i z tego względu krytykowana w doktrynie jako definicja ignotum per ignotum. Jednakże zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu, zdaniem WSA, żądana przez skarżącą informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielką, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wbrew stanowisku Spółki, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżąca wystąpiła z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym.

W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

Spełniona zatem, zdaniem WSA, została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej.

Jeśli chodzi zaś o zakres podmiotowy ustawy, to Sąd pierwszej instancji wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przedmiotowa Spółka do 9 stycznia 2013 r. działała pod nazwą: Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator Spółka Akcyjna z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie. Spółka Akcyjna jest zaś w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Już z tej przyczyny, zdaniem WSA, Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http//cbois.gov.pl). Powyższe rozważania WSA odniósł także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej.

Jak wskazał WSA, w orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

W rozpoznawanej sprawie bezczynność Spółki wynikała – zdaniem WSA – właśnie z błędnego przeświadczenia, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną.

Mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), podjęcie jakichkolwiek działań przez Spółkę dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dawało w ocenie WSA podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA liczne uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż żądanie informacji skierowane w indywidualnej sprawie, nie w interesie publicznym, dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie w/w ustawy, podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacja taka choć rodzajowo uwzględniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy nie dotyczy sprawy publicznej i z tego względu nie stanowi informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną i niezgodną z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informacją publiczną udostępnianą w trybie w/w ustawy, jest informacja w sprawie konkretnego (indywidualnego) roszczenia cywilnego związanego z wybudowaniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca i związane z nią dokumenty, mogące mieć znaczenie dowodowe w postępowaniu w przedmiocie tego roszczenia.

Po trzecie, naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że informacje dotyczące podstaw prawnych wybudowania linii elektroenergetycznej, pozostają w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podczas gdy budowa linii elektroenergetycznej, jako nieprzeprowadzona przez Spółkę, nie jest zadaniem wykonanym przez Spółkę i z tego powodu nie mieści się w ramach zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto postawiono dwa zarzuty naruszenia postępowania.

Po pierwsze, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w sposób należyty, z pominięciem rozpoznania stanowiska Spółki, że art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mogą być interpretowane niezgodnie z Konstytucyjną, prowadzac do naruszenia jej art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1, co doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Po drugie, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że żądane przez Skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem Spółka miała nie pozostawać w bezczynności.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów przedstawiono argumentacją, mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej od PSE Operator S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziorna, a następnie złożyła skargę na bezczynność Spółki do WSA w Warszawie.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że PSE Operator S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziorna jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, by obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego, zalicza się bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Stosownie do art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego to przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także służy zabezpieczeniu interesów społecznych (por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 26), współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym (por. C. Kosikowski, Polskie prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2003, s. 245).

Rozpatrywana regulacja stanowi zatem instrument ingerowania władzy publicznej w gospodarkę energetyczną, mającą na celu próbę pogodzenia wymogów efektywności ekonomicznej i legitymowanych konstytucyjnie potrzeb związanych z realizacją dobra wspólnego, jako że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości Państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy więc do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Natomiast obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń.

Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie, jednakże nie mogą one naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. o sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87).

Oznacza to, że operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a takim jest że PSE Operator S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziorna, pozostając przedsiębiorcą w zakresie dopuszczalnych konstytucyjnych ograniczeń prowadzonej działalności gospodarczej, zobowiązana jest do realizowania ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a więc zadań mających charakter publiczny. Operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest w związku z tym przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działalność takich przedsiębiorstw wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej, jak choćby w zakresie obowiązków wynikających z art. 16 i art. 17 ww. ustawy – Prawo energetyczne, przewidujących konieczność uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. Lex nr 737513). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest PSE Operator S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziorna.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że tylko w takim zakresie, w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego wymienia art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie dotyczy spraw publicznych. Tworzenie systemu dystrybucyjnego (budowa linii) elektroenergetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, mieści się w katalogu zadań publicznych, wymienionych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy – Prawo energetyczne, i jedynie działalność, która do tego katalogu nie może być zaliczona, nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sfery działalności. O obowiązku udostępniania przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego żądanej informacji decyduje to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Odmiennie niż wyrażono to w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia, czy wniosek o informację jest składany w interesie publicznym (sprawa publiczna) czy indywidualnym (sprawa indywidualna) – istotne jest bowiem jedynie, aby przedmiot wniosku zawierał informacje o charakterze publicznym (nieprywatnym). Irrelewantne jest także to, czy Spółka sama wytworzyła informację publiczną, czy jedynie stała się jej posiadaczem – ważne jest jedynie, aby była w jej posiadaniu.

Wbrew twierdzeniom Spółki, żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została jej wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku strony skarżącej, wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na nieruchomości skarżącej, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna. To, czy informacja ta ma związek z roszczeniami cywilnoprawnymi czy też nie – jest irrelewantne prawnie. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącej, a więc dokumentów tworzących sferę faktów publicznych. To, że mogą owe informacje sprzyjać wytoczeniu powództwa przeciw Spółce nie jest okolicznością, którą ustawodawca uznał za umożliwiającą nieudzielanie informacji publicznej.

W takiej zatem sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie zainteresowanemu żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 tej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności, prawidłowo motywując swoje rozstrzygnięcie. Nie rozpatrując bowiem wniosku skarżącego tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała w zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy, biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).