Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...] odmówił P. R. przyznania świadczenia wychowawczego na syna P. R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż P. R. złożył w dniu 16 czerwca 2016 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, w którym jako wchodzącego w skład rodziny wskazał syna – P. R. Do wniosku załączył porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dzieckiem i alimentach, zawarte dnia 14 maja 2016 r. w N, pomiędzy nim a jego byłą żoną – J. R., w którym strony zgodnie ustaliły, że ich syn P. od dnia 24 czerwca 2016 r. zamieszka wraz z ojcem. Organ podał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt. [...], mocą którego małżeństwo stron zostało rozwiązane przez rozwód, prawo do wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem P. powierzono matce J. R., ograniczając ojca P. R. do prawa współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego. Powołując art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odmówiono wnioskodawcy przyznania świadczenia wychowawczego.

Od przedmiotowego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł P. R., w którym zarzucił, że organ błędnie zastosował art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dotyczący opieki naprzemiennej. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem opieka naprzemienna, lecz dziecko pozostaje pod wyłączną opieką ojca, a w przedmiocie ustaleń odmiennych od tych, które poczynił Sąd w wyroku rozwodowym, strony zawarły pisemne porozumienie. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując przede wszystkim, że porozumienie zawarte pomiędzy P. R. a J. R., na które ten pierwszy powołał się uzasadniając wniosek o przyznanie świadczenia nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. W ocenie organu odwoławczego, stosownie do przepisu art. 106 k.r.o., rozstrzygnięcie o zmianie władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania może bowiem nastąpić wyłącznie na drodze sądowej, nie zaś w drodze umowy między rodzicami. W konsekwencji P. R. nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko P. R. albowiem zgodnie z wyrokiem rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzone zostało matce dziecka i to ona może ewentualnie wystąpić z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na syna. Powołując się na powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, utrzymując w mocy jego decyzję.

W skardze do WSA w Krakowie skarżący P. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 106 k.r.o., polegające na uznaniu, że do przyjęcia, iż dziecko znajduje się pod opieką jednego z rodziców konieczne jest - w świetle ww. przepisów - posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie, pomimo tego, że dziecko faktycznie obecnie znajduje się pod wyłączną opieką ojca, a w przedmiocie ustaleń odmiennych od tych, które poczynił sąd w wyroku rozwodowym strony zawarły pisemne porozumienie. Skarżący podniósł, że wymieniony przepis art. 2 ust. 16 ustawy stanowi, że orzeczenie sądu w istocie jest konieczne, ale "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu". W sprawie nie mamy natomiast do czynienia z opieką naprzemienną, a z wyłączną opieką ojca. Wniósł zatem o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej podejmowania Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą przyznania P. R. świadczenia wychowawczego na syna P.

Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; zwana dalej "ustawą").

Zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia.

Przepis art. 2 pkt 16 ustawy statuuje, że przez rodzinę należy rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.

W kontekście argumentacji Kolegium przywołać należy też art. 106 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli wymaga tego dobro dziecka, sąd opiekuńczy może zmienić orzeczenie o władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania zawarte w wyroku orzekającym rozwód, separację bądź unieważnienie małżeństwa albo ustalającym pochodzenie dziecka.

Zdaniem Sądu, przedmiotem sporu jest, czy zawarte pomiędzy skarżącym, a jego byłą żoną porozumienie co do przejęcia przez niego opieki nad ich małoletnim synem jest wiążące w zakresie ustalenia jego prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego na dziecko, a tym samym może stanowić podstawę faktyczną jego przyznania, czy też pozostaje irrelewantne w świetle uregulowań art. 106 k.r.o. i art. 2 pkt 16 ustawy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego przedmiotem rozstrzygnięcia organów nie jest natomiast ocena, czy rozstrzygnięcie o zmianie władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania może nastąpić wyłącznie na drodze sądowej, czy też w drodze umowy między rodzicami.

W sprawie bezsporne jest, iż małżeństwo P. R. oraz J. R. zostało na mocy wyroku Sądu Okręgowego z 8 marca 2010 r., sygn. akt [...] rozwiązane przez rozwód. W ww. wyroku wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem stron Sąd powierzył matce dziecka J. R. ustalając przy niej miejsce pobytu małoletniego, natomiast władzę rodzicielską ojca P. R. ograniczył do prawa współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego. Kilka lat później, w dniu 14 maja 2016 r. P. R. oraz J. R. zawarli porozumienie, w którym odmiennie niż w opisanym wyżej wyroku ustalili sposób sprawowania opieki nad synem, uzgadniając, że od 24 czerwca 2016 r. ich małoletni syn P. zamieszka z ojcem, który będzie sprawował nad nim opiekę.

Z powołanych powyżej przepisów ustawy wynika, że w przypadku rodziców rozwiedzionych, pozostających w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. Brak wprowadzenia w ustawie tego rodzaju zasady wiązałoby się bowiem z obowiązkiem dwukrotnego wypłacenia świadczenia wychowawczego na to samo dziecko. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje okoliczność zamieszkiwania dziecka z rodzicem, który sprawuje faktyczną pieczę nad dzieckiem. Jedynym wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie niesłusznie odmówiły porozumieniu zawartemu przez byłych małżonków znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku jednego z nich, bezzasadnie uznając, że kluczowe znaczenie dla oceny uprawnienia do świadczenia wychowawczego ma wyrok sądu, powierzający wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem stron matce oraz ograniczający wykonywanie tej władzy wnioskodawcy do prawa współdecydowania w istotnych sprawach dotyczących małoletniego, a nie - faktyczne wykonywanie władzy rodzicielskiej. Podnieść należy, że odwoływanie się wyłącznie do orzeczenia sądowego, bez jednoczesnego ustalenia, które z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach ustawy. Powyższą kwestię w sposób jednoznaczny przesądza art. 22 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego (przy czym w nin. sprawie – matka dziecka nie wystąpiła z wnioskiem o ww. świadczenie) świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z treści tych przepisów wynika, że pomoc w tej formie przysługuje temu rodzicowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i z tego powodu ponosi ww. wydatki. W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, by P. R., wskutek wyroku rozwodowego został pozbawiony prawa do świadczenia wychowawczego, nie został on bowiem pozbawiony władzy rodzicielskiej, a w świetle zawartego porozumienia to właśnie on ma sprawować faktyczną opiekę nad synem.

W tym kontekście błędne jest stanowisko organu I instancji, zaaprobowane przez organ odwoławczy, jakoby do przyjęcia, iż dziecko znajduje się pod opieką jednego z rodziców konieczne było – w świetle art. 2 pkt 16 ustawy – posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. Jak słusznie podniósł skarżący, powyższy przepis wiąże orzeczenie sądu wyłącznie z wykonywaniem opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych, z którą, w tej sprawie, niewątpliwie nie mamy do czynienia. Ani bowiem z wyroku rozwodowego, ani również z powołanego porozumienia nie wynika, by opieka nad dzieckiem sprawowana była równocześnie, naprzemiennie przez oboje rodziców. Co więcej, niezależnie od powyższego, należy podnieść, że sądy administracyjne na gruncie powołanego przepisu jednolicie przyjmują, że "uznanie za trafne stanowiska, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy expressis verbis takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu" (tak np. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., II SA/Ol 1304/16 i WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 918/16, zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1460/16). Zgodnie z tym stanowiskiem nawet w sytuacji opieki naprzemiennej legitymowanie się orzeczeniem sądu w tym przedmiocie nie jest – jak mogłoby sugerować literalne brzmienie przepisu – bezwzględnie konieczne.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, to organy orzekające w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego winny samodzielnie dokonać ustalenia, które z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnim P. R., bowiem właśnie ta okoliczność ma decydujące znaczenie w zakresie decyzji o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na treści wyroku rozwodowego, bez uprzedniej analizy ewentualnej zmiany stosunków w zakresie faktycznego wykonywania władzy rodzicielskiej i sprawowania rzeczywistej opieki nad P. R. nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1460/16: " Sprzeczne byłoby z celem ustawy odmawianie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jeżeli rodzice (opiekunowie) zgodnie porozumieją się co do zasad sprawowania opieki".

Podkreślić zatem należy, że uprawnienie do świadczenia rodzinnego ustawa uzależnia nie od kwestii prawnej, dotyczącej orzeczenia o wykonywaniu władzy rodzicielskiej, a od tego, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

W ponownym postępowaniu organy winny zatem zweryfikować, czy przedłożone przez skarżącego porozumienie jest rzeczywiście wykonywane i czy P. R., zgodnie z jego treścią, pozostaje pod opieką i na utrzymaniu ojca. W tym celu organy winny zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy (m.in. przesłuchać matkę dziecka) i dokonać jego wszechstronnej analizy i oceny zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Dodatkowo przypomnieć należy, iż uzasadnienie decyzji winno dokładnie spełniać przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa, tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie: faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie natomiast nie tylko nie ustalono stanu faktycznego istotnego do podjęcia decyzji ale przede wszystkim nie wyjaśniono, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, podstawy prawnej decyzji, ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy przez organ I instancji, a przez organ odwoławczy - art. 106 k.r.o.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, obligując jednocześnie organ rozpoznający ponownie sprawę do poczynienia ustaleń w zakresie faktycznie wykonywanej opieki nad P. R. oraz pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia wychowawczego.

Odnośnie żądania zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia wychowawczego, podnieść należy, że sąd administracyjny, jak zaznaczono na wstępie rozważań, dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, a nie orzeka merytorycznie. Dlatego nie jest możliwe przyznanie świadczenia wychowawczego przez sąd.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c p.p.s.a., a w przedmiocie kosztów - na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U z 2015 poz.1800), zasądzając na rzecz skarżącego 497 zł, tj. zwrot kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.