Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/25 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 23 października 2024 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) protokołów z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury, które odbyły się po dniu 28 maja 2024 r.;

2) informacji na temat tego, czy w toku prac nad projektem ustawy mającej uregulować status osób "powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury zasięgnęła opinii prawnych na temat relewantnych standardów konstytucyjnych i międzynarodowych; 3) w razie pozytywnej opinii na pytanie nr 2 - wniósł o przesłanie kopii tych opinii;

4) liczby prawomocnych wyroków wydanych od 2018 r. do dnia rozpoznania wniosku przez sądy w składach z udziałem osób powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj sądu (powszechny/ administracyjny/wojskowy/Sąd Najwyższy);

5) liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowoadministracyjnych, w których w okresie od 2018 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku doszło do wznowienia postępowania z powodu niewłaściwego składu w związku z faktem orzekania przez osobę powołaną na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowo-administracyjne);

6) liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowo-administracyjnych, w których doszło do wznowienia postępowania, w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku, z wyodrębnieniem danych dotyczących wznowień z powodu niewłaściwej obsady sądu, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowo-administracyjne).

Pismem z 7 listopada 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością zgromadzenia informacji w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek, zostanie ona udzielona w terminie do 22 listopada 2024 r. Następnie pismem z 27 listopada 2024 r. poinformował, że odpowiedź na wniosek jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana niezwłocznie.

W piśmie z 16 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub jasne wskazanie terminu, w jakim zostanie ona udostępniona.

Wobec braku odpowiedzi na rzeczony wniosek, skarżący w dniu 4 stycznia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu.

Pismem z 14 stycznia 2025 r. (za pośrednictwem ePUAP) organ poinformował skarżącego, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie zwracała się o opracowanie opinii prawnych, o których mowa w punktach 2 i 3 wniosku. Nadmienił, że nie posiada danych, o których mowa w punktach 4 - 6 wniosku, jak również wyjaśnił, że w pozostałym zakresie (pkt 1 wniosku) odpowiedź jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana w terminie do 31 stycznia 2025 r.

W piśmie z 23 stycznia 2025 r. (stanowiącym odpowiedź na pkt 1 wniosku z 23 października 2024 r.), organ poinformował skarżącego, że protokoły Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, mają charakter dokumentów wewnętrznych w związku z czym nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w części. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie uznał, że żądanie skarżącego zawarte w punkcie 1 wniosku z dnia 23 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Protokoły z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (utworzonej przy Ministrze Sprawiedliwości), która za zadanie ma przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury oraz opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2024 r., poz. 350 ze zm.) nie mają charakteru wiążącego, nie powstają w ramach sformalizowanej procedury, a stanowią jedynie pewien element w wypracowaniu stanowiska przez Ministra. Dopiero przygotowane przez Komisję założenia i ogólne kierunki zmian, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1, oraz projekty ustaw przyjęte przez tę Komisję - Minister Sprawiedliwości przedstawia Radzie Ministrów w trybie określonym odrębnymi przepisami (§ 10 rozporządzenia). Zatem informacje te stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie zawierają informacji publicznej.

Powyższy wyrok skarżący zakwestionował w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji o działalności organów władzy publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu, mimo, że żądana argumentacja odnosi się do działalności organów władzy publicznej i dotyczy tematów istotnych z punktu widzenia opinii społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu pozyskania i rozpowszechniania informacji na temat działalności Komisji ds. Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, osłabiając jego możliwość prowadzenia debaty publicznej na ten temat oraz realizowania badań naukowych;

b) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy analizie skargi skarżącego kryteriów sformułowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Magyar Helsinki Bizottsag przeciwko Węgrom, a więc: celu, któremu służy żądanie skarżącego udostępnienia informacji, charakteru żądanych informacji, roli skarżącego oraz gotowości i dostępności informacji, co w konsekwencji negatywnie, rzutowało na chronioną konwencyjnie wolność skarżącego do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji;

c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię (względnie, z ostrożności procesowej, niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że żądana dokumentacja nie stanowi dokumentu urzędowego, a przez to nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, podczas gdy żądane protokoły mają cechy dokumentu urzędowego albowiem stanowią treść oświadczeń wiedzy ich autorów, utrwalony i podpisany przez funkcjonariuszy publicznych w ramach ich kompetencji oraz adresowany do podmiotów zewnętrznych;

d) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit e u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowana dokumentacja nie stanowi w istocie informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym informacji o stanie przyjmowanych spraw przez Komisję Kodyfikacyjną ds. Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, co w realiach przedmiotowej sprawy należy interpretować jako stan opracowywanych przez nią projektów ustaw i wydawanych opinii.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 3 rozstrzygnięcia i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela

w szczególności tych argumentów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do przyjętej

w orzecznictwie konstrukcji "dokumentu urzędowego". Należy zwrócić uwagę, że tworzenie pojęć jurydycznych, a więc nieznajdujących bezpośrednio zakotwiczenia

w tekstach aktów prawnych nie jest zjawiskiem ani nowym, ani rzadkim. Sądy

w swoim orzecznictwie niejednokrotnie tworzą instytucje i pojęcie, które ułatwiają, strukturalizują i porządkują proces stosowania prawa. Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" wyłoniło się w wyniku potrzeby stworzenia zbiorczego terminu na dokumenty wytworzone przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale nie będące jednocześnie dokumentami urzędowymi. W założeniu ma ono obejmować swoim zakresem dokumenty o charakterze roboczym, bieżącym

i niedefinitywnym z perspektywy zadań publicznych realizowanych przez dany podmiot. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się zatem dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, służący wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Dokumenty wewnętrzne mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14 - publ. CBOSA; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Wychodząc z takiego założenia kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie in genere wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcia "dokumentu wewnętrznego" nie mogło odnieść oczekiwanych przez niego skutków procesowych.

Odmiennie kształtują się natomiast oceny odnoszące się do zarzutu naruszenia przez WSA art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit e i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż protokoły z posiedzenia plenarnego Komisji Kodyfikacyjnej ds. Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie stanowią informacji publicznej.

Komisja Kodyfikacyjna została powołana rozporządzeniem Rady Ministrów

z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. poz. 350; dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Upoważnienie do wydania wzmiankowanego rozporządzenia prawodawca sformułował w art. 12a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 780 z późn. zm.), zgodnie z którym "Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniając dorobek nauki

i doświadczenia praktyki. Rada Ministrów wydając rozporządzenie, określi nazwę

i przedmiot działania komisji oraz jej skład i tryb postępowania.". Nie ulega wątpliwości, że przedmiot działalności Komisji Kodyfikacyjnej w całości zamyka się w konstytucyjnym pojęciu "działalność organów władzy publicznej" – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP – i w ustawowym pojęciu "sprawa publiczna" – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest bowiem oczywiste, że powierzone Komisji Kodyfikacyjnej treścią § 7 rozporządzenia zadania, tj.:1) przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury; 2) opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury; 3) przedstawiania ocen projektów aktów prawnych na wniosek Ministra Sprawiedliwości; 4) przedstawiania na wniosek Ministra Sprawiedliwości opinii w budzących wątpliwości kwestiach prawnych, stanowi realizację zadań władzy publicznej finansowanych ze środków publicznych – tę ostatnią kwestię przesądza wprost § 11 rozporządzenia.

Trzeba się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że informacją publiczną będą niewątpliwie projekty aktów prawych przygotowanych przez Komisję Kodyfikacyjną. Informacją publiczną będą również przygotowane przez Komisję założenia i ogólne kierunki zmian. Nie można jednak zgodzić się z tezą, że protokół z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej nie ma charakteru wiążącego, nie powstaje w ramach sformalizowanej procedury i stanowi jedynie pewien element w wypracowaniu stanowiska przez Ministra. Po pierwsze, nie ma znaczenia jaki charakter odgrywają efekty prac Komisji Kodyfikacyjnej w stosunku do pracy samego Ministra Sprawiedliwości. Na gruncie niniejszej sprawy ocenie prawnej z perspektywy dostępu do informacji publicznej podlegają wyłącznie działania Komisji Kodyfikacyjnej. W ujęciu prawnym jest to podmiot samodzielny, ustrojowo wyodrębniony i realizujący własne zadania o charakterze publicznym. To czy efekty działalności Komisji Kodyfikacyjnej w postaci projektów aktów prawnych, założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie, czy też opinii przełożą się na uchwalone i obowiązujące przepisy prawa pozostaje bez znaczenia. W realiach sprawy istotne jest wyłącznie to, czy wnioskowana informacja publiczna odnosi się do sprawy publicznej, ergo – czy odnosi się do realizacji zadań powierzonych Komisji Kodyfikacyjnej. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma § 8 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że "Komisja wykonuje swoje zadania na posiedzeniach plenarnych". Cytowany przepis przesądza zatem, że posiedzenie, w którym uczestniczą członkowie Komisji Kodyfikacyjnej ma na celu realizację przypisanych jej prawem zadań publicznych. Sporządzony z takiego posiedzenia protokół jest więc w założeniu odzwierciedleniem tego procesu, a zatem stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Z jego treści można bowiem pozyskać informację w jaki sposób i w jakim trybie Komisja Kodyfikacyjna: 1) przygotowuje założenia i ogólne kierunki zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury; 2) opracowuje projekty aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury; 3) formułuje oceny projektów aktów prawnych; 4) formułuje opinie w budzących wątpliwości kwestiach prawnych. Jednocześnie trzeba zauważyć, że protokół z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej nie powinien odzwierciedlać wyłącznie kwestii roboczych, ale również i przede wszystkim ujawniać finalne efekty pracy Komisji Kodyfikacyjnej. Powinien pozwalać prześledzić, jakie kwestie podlegały rozważeniu i ocenie, jakie pojawiły się w tym procesie wątpliwości i alternatywy ostatecznych rozwiązań. Sam fakt, że rozporządzenie nie zawiera podstawy prawnej do sporządzenia protokołu z posiedzenia Komisji Kodyfikacyjnej, w sytuacji gdy nie jest kwestionowane, że taki protokół faktycznie powstał nie może stanowić argumentu przesądzającego o tym, że nie jest on informacją publiczną. Kierując się konstytucyjną i ogólnosystemową zasadą, że każde działanie organów władzy publicznej, finansowane ze środków publicznych i stanowiące realizację zadań publicznych powinno być jawne Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że protokoły z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej ds. Ustroju Sądownictwa i Prokuratury stanowią informację publiczną.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia i raz jeszcze rozważy, w jakim zakresie wniesiona skarga powinna zostać uwzględniona.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.