Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z [...] 2013 r., nr [...] odmówił przyznania J. R. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad babcią F. R.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie, z którym przesłanką otrzymania świadczenia jest oprócz spełnienia kryterium dochodowego, również rezygnacja przez opiekuna osoby niepełnosprawnej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej ustalił, iż J. R. spełnia kryterium dochodowe, ale nie spełnia drugiej przesłanki ustawowej, tzn. nie zostało przez nią wykazane, że zrezygnowała, jako opiekun osoby niepełnosprawnej, z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Organ stwierdził, że nie istnieje związek czasowy pomiędzy ustaniem stosunku pracy, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad F. R., bowiem J. R. była zatrudniona do dnia 31 sierpnia 2005 r., a stosunek pracy ustał w wyniku jego rozwiązania z przyczyn ekonomicznych leżących po stronie zakładu pracy. Natomiast F. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności się od dnia 18 listopada 2010 r. wydanym na stałe w dniu 15 lutego 2011 r.

Ponadto organ uzasadnił swoje stanowisko, stwierdzając, że J. R. nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ ta forma pomocy przeznaczona jest w pierwszej kolejności dla osób będących w bliskim pokrewieństwie, które obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym z mocy prawa. Zdaniem organu osobami zobowiązanymi do sprawowania opieki nad F. R. są w pierwszej kolejności jej synowie i córka.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. R. Odwołująca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniosła, że po rozwiązaniu stosunku pracy była zarejestrowana, jako bezrobotna. Wskazała, że w okresie od 30 marca 2011 r. posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wówczas przed otrzymaniem tego świadczenia była zarejestrowana, jako osoba bezrobotna. Jest jedyną osobą, która ma możliwość sprawowania opieki nad F. R., bowiem synowie oraz córka F. R. nie są w stanie takiej opieki zapewnić z wielu przyczyn, a sama chora się na ich pomoc się nie zgadza.

Zdaniem J. R., organ powinien - oprócz przesłanek ustawowych -przeanalizować również stan faktyczny, dotyczący konkretnej sprawy, nie tylko z uwzględnieniem sztywno wskazanych reguł prawnych, ale również w oparciu o zasady współżycia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podobnie jak organ l instancji stwierdził, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadził warunki, których spełnienie jest wymagane dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkiem koniecznym przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest m.in. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę mającą sprawować opiekę w związku z koniecznością sprawowania tej opieki, a także nieprzekroczenie kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ l instancji, stwierdziło, że J. R. ostatnio była zatrudniona przed dniem 31 sierpnia 2005 r., a stosunek pracy ustał w wyniku jego rozwiązania z przyczyn ekonomicznych leżących po stronie zakładu, natomiast F. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe w dniu 15 lutego 2011 r., a ustalony stopień niepełnosprawności trwa od 18 listopada 2010 r. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, że nie zachodzi związek czasowy pomiędzy ustaniem stosunku pracy J. R., a koniecznością sprawowania stałej opieki nad F. R. Nie zachodzi również związek przyczynowy albowiem stosunek pracy ustał z powodów leżących po stronie zakładu pracy, a nie z powodu rezygnacji z zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że J. R. zrezygnowała z zatrudnienia w, celem opiekowania się niepełnosprawną babcią, a to uzasadnia odmowę przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo spełnienia kryterium dochodowego.

J. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej powoływana jako u.ś.r.), regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Spór powstały między skarżącą, a organami obu instancji dotyczy jednak wyłącznie oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Organy stwierdziły, bowiem, że jest spełnione kryterium dochodowe do przyznania tego świadczenia.

Sąd zauważa, że organy nie kwestionują, że skarżąca sprawuje opiekę nad babcią. Przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, do tej istotnej okoliczności organy nie odniosły się. Organy obu instancji porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy stwierdziły, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r.

W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że z przytoczonego powyżej art. 16a u.ś.r. nie wynika jakakolwiek preferowana forma rozwiązania stosunku zatrudnienia, jako warunku przyznania jednostce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przez "rezygnację" rozumie się bowiem nie tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia.

Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność.

W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego brakuje podstawy pozbawiającej osoby bezrobotne możliwości uzyskania analizowanego świadczenia. Przytoczony powyżej art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza katalog okoliczności wykluczających z kręgu beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazując w żaden sposób na osoby bezrobotne zarejestrowane w urzędzie pracy. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Sąd wskazuje, że analogiczną treść zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o oba te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.).

Uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, iż jest to osoba, która -przy spełnieniu innych warunków - nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.

W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt l OSK 1758/07 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16 a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku.

Reasumując te rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy, jak i inna osoba, która nie podejmuje pracy z konieczności sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r., mogą - po spełnieniu innych przesłanek - może być beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustalenie celu rezygnacji z zatrudnienia. Innymi słowy w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ma za zadanie ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16 a u.ś.r. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów (podmiotowego oraz dochodowego).

Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ani organ pierwszej instancji ani odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia celu rezygnacji skarżącej ze statusu osoby bezrobotnej, a swoje wnioski w tym zakresie oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celem specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Na marginesie rozważań należy uznać za nieprawidłowe stanowisko organu l instancji, że J. R. nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ ta forma pomocy przeznaczona jest w pierwszej kolejności dla osób będących w bliskim pokrewieństwie, które obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym z mocy prawa. Osobami zobowiązanymi do sprawowania opieki nad F. R. są w pierwszej kolejności jej synowie i córka. Niewątpliwie jest

to zgodne z zasadą kolejności obowiązku alimentacyjnego, z tym że przepisy ustawy odnośnie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego o takiej kolejności wcale nie wspominają, przepisy nie zawierają analogicznego rozwiązania jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, to jest art. 17 ust. 1 a, które wskazuje, kiedy beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego mogą zostać osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Zatem interpretując przepisy odnośnie obu świadczeń, należy stwierdzić, że beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego, mogą być wnukowie nawet, jeżeli są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie muszą wykazywać, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać przedmiotowej opieki.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Uwzględnią, zatem w szczególności, że osoba bezrobotna może być beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją babcią.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu l instancji naruszają prawo i jako takie powinny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.