Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 111/05 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 111/05, zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. K. z dnia 24 stycznia 2005 r.

w zakresie określonym w punktach 1, 2, 3, 9,.10,.13 oraz w punkcie 8 w zakresie liczby etatów, a w punkcie 11 w zakresie imienia i nazwiska, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tego wyroku, oddalił skargę w pozostałym zakresie określonym w punktach 8 i 11, odrzucił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 50 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2004 r. P. K. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o wyjaśnienie, dlaczego w sądownictwie wojskowym, zgodnie z art. 56 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 70 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych, nie ustala się corocznie i nie obwieszcza liczby wolnych stanowisk sędziowskich dla poszczególnych sądów, oraz – wbrew art. 56 § 2 w zw. z art. 70 § 1 w/w ustaw.- nie obwieszcza się w Monitorze Polskim o zwolnieniu stanowiska sędziowskiego.

W odpowiedzi na ten wniosek Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 29 grudnia 2004 r. poinformował wnioskodawcę, że wbrew jego poglądowi, nie istnieje prosta zależność pomiędzy liczbą stanowisk sędziowskich a liczbą etatów będących pochodną limitu środków przyznanych w ustawie budżetowej na wynagrodzenia sędziów. Wskazał nadto, że w odniesieniu do sądownictwa wojskowego - stosownie do art. 70 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych - występują dodatkowe uwarunkowania związane ze służbą wojskową żołnierzy zawodowych. W związku zaś z wdrożeniem "Programu rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2005-2010" i postanowień ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zaistniała konieczność określenia w Siłach Zbrojnych dokładnej liczby stanowisk służbowych odnoszących się do danego stopnia etatowego, podawanej co roku w zarządzeniu Ministra Obrony Narodowej.

W zależności od potrzeb poszczególnych sądów wojskowych, na każdy rok planuje się liczbę stanowisk etatowych przeznaczonych dla sędziów i asesorów (zgodną z limitem stanowisk sędziowskich określonych dla sądów wojskowych przez Ministra Sprawiedliwości) i wstępnie wprowadza się ją do zarządzenia Ministra Obrony Narodowej. Takie planowanie realizuje się w całych Siłach Zbrojnych z wyprzedzeniem dwuletnim, przy czym na najbliższy rok wprowadza się do planu dokładną liczbę stanowisk etatowych, na kolejny natomiast – jedynie główne kierunki zmian organizacyjnych. Dlatego też stanowiska sędziowskie w wojskowych sądach garnizonowych, zwalniane w trakcie roku, a planowane, ze względu na potrzeby kadrowe do zamiany na stanowiska asesorskie, nie mogą być ogłaszane jako stanowiska wolne, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia limitów etatowych.

Organ podał też, że ostatnie obwieszczenia z dnia 17 marca 2004 r. i 23 listopada 2004 r. dotyczyły zwolnienia stanowisk sędziowskich.

Nawiązując do udzielonej odpowiedzi, pismem z dnia 24 stycznia 2005 r. skarżący P. K. ponowił zapytania zawarte we wniosku z 15 listopada 2004 r., a nadto sformułował następujące pytanie dotyczące informacji publicznych:

1) Jakie względy stanęły na przeszkodzie ogłoszeniu o dwóch wakatach w Wojskowym Sądzie Okręgowym w Warszawie w 2004 r.,

2) Co stało się z etatami zwolnionymi przez pięciu sędziów tego Sądu w trakcie roku budżetowego,

3) Kto zagarnął pieniądze z tych etatów,

4) Jaki przepis prawa (poza art. 56 § 3 usp) daje Ministrowi Sprawiedliwości prawo do nieobwieszczania corocznie w Monitorze Polskim liczby wolnych stanowisk sędziowskich dla poszczególnych sądów wojskowych i nieobwieszczania o zwolnieniu stanowiska sędziowskiego w terminie dwóch miesięcy,

5) W związku z powołaniem się przez organ na szereg aktów niskiej rangi, np. zarządzenie 03/MON z dnia 29 czerwca 2004 r., który przepis tychże aktów jest przeszkodą do wykazania obowiązków organu,

6) Jak wywody pisma z dnia 29 grudnia 2004 r. mają się do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2004 r. w sprawie ustalenia liczby sędziów w sądach wojskowych oraz w Departamencie Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości,

7) Na jakie niedostatki środków finansowych powołano się w piśmie z 29 grudnia 2004 r., skoro we wszystkich sądach wojskowych jest 71 stanowisk, a w 2004 r. przyznano sądownictwu wojskowemu środki na 88 etatów dla żołnierzy w służbie stałej,

8) w Dowództwie Garnizonu Warszawa zaś przydzielono środki na 20 etatów w sądach wojskowych, co pokrywa zapotrzebowanie na wszystkie etaty w obu Sądach w Warszawie,

9) Ile jest aktualnie w Wojskowym Sądzie Okręgowym w Warszawie stanowisk sędziowskich i ile etatów,

10) W wypadku wystąpienia różnicy pomiędzy stanowiskami sędziowskimi a etatami, z czego ona wynika,

11) Co stoi na przeszkodzie corocznego ustalania liczby wolnych stanowisk sędziowskich dla poszczególnych sądów i obwieszczania o tym w Monitorze Polskim,

12) Kto (stanowisko, imię i nazwisko) ustala, czy potrzeby kadrowe sądownictwa wojskowego pozwalają lub nie pozwalają na wszczęcie procedury obwieszczenia o zwolnieniu stanowiska sędziowskiego w Monitorze Polskim i jaką formę przyjmuje jego decyzja,

13) Dlaczego odpowiedź na wniosek z 15 listopada 2004 r. została wystosowana z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

14) Jakie jest stanowisko, imię i nazwisko pracownika merytorycznego przygotowującego pismo z dnia 29 grudnia 2004 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 2 lutego 2005 r. zwrócił uwagę, że zdecydowana większość pytań P. K. nie może zostać uznana za wnioski o udostępnienie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań oraz, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do wniosków dotyczących brzmienia samego prawa, jak i jego stosowania, powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dalszej części pisma organ podał, że wniosek o ogłoszenie wolnego stanowiska sędziowskiego sporządzany jest w Wydziale Kadr Departamentu Sądów Wojskowych i przesyłany na ręce Dyrektora Departamentu Legislacyjno-Prawnego Ministerstwa Sprawiedliwości wraz ze stosownym projektem treści obwieszczenia.

Poinformował również, że na 10 stanowisk w Wojskowym Sądzie Okręgowym w Warszawie, zajętych jest 7, kolejne zaś jest w trakcie procedury obsadzania – na etapie po wdrożeniu pozytywnego stanowiska przez Krajową Radę Sądownictwa. Aktualnie trwa też procedura obwieszczenia o jednym stanowisku przewidzianym do obsadzenia w 2005 r.

W skardze na bezczynność Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 maja 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie skarżący P. K. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 24 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi. W jego ocenie, organ stwierdzając, że "zdecydowana większość" pytań nie może zostać uznana za wnioski o udostępnienie takich informacji nie wyjaśnił, o które pytania chodzi i dlaczego. Jednocześnie Ministerstwo Sprawiedliwości popadło w sprzeczność bowiem twierdząc, że pytania nie dotyczą informacji publicznych, nie potraktował ich jako wniosku, skargi czy też żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej, wobec udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wszystkie jego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, co następuje:

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm..; zwanej dalej ustawą). W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie, z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o fakty, dane, czy też o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie (np. karnej lub cywilnej), ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w indywidualnych sprawach. Informacje publiczne bowiem odnosząc się do pewnych danych, nie są jednocześnie środkiem do ich kwestionowania.

Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej, stosownie zaś do art. 4 ust. 1 ustawy i zgodnie ust. 3 tegoż artykułu, obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji w jej rozumieniu, a więc o faktach i danych istniejących w chwili jej udzielania. Udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną i jedynie odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania w tym przedmiocie przybiera formę decyzji administracyjnej. Tak więc z bezczynnością organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej lub wydania określonego aktu, nie czyni tego w terminie wskazanym w przepisach prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że pytania zawarte we wniosku z dnia 24 stycznia 2005 r. oznaczone numerami 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11 i 13 stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą konkretnych faktów i danych związanych z szeroko rozumianą problematyką zwalniania etatów i stanowisk sędziowskich w sądach wojskowych oraz ich obsadzania (pkt 1, 2, 3, 8, 9, 10), jak również danych urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości zajmujących się służbowo tymi sprawami (pkt 11 i 13). Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie określonym pytaniami 1, 2, 3, 9, 10 i 13 w całości, natomiast w zakresie określonym pytaniami 8 i 11 w części, w jakiej informacja nie została udostępniona (pkt 8 – odnośnie do liczby etatów, natomiast pkt 11 – co do imienia i nazwiska).

Ponadto Sąd przyjął, że organ w odniesieniu do pytań zawartych w punktach 8 i 11 (w zakresie liczby stanowisk w Wojskowym Sądzie Okręgowym w Warszawie oraz stanowiska osoby zajmującej się ustalaniem potrzeb kadrowych sądownictwa wojskowego i sposobu procedowania w tej sprawie) udzielił już informacji i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił w tym zakresie skargę jako nieuzasadnioną.

Natomiast w ocenie Sądu pytania zawarte w punktach 4, 5, 6, 7 i 12 wniosku z dnia 24 stycznia 2005 r. nie dotyczą informacji publicznej, lecz są w istocie wnioskami o wykładnię prawa (punkty 4, 5, 6), polemiką z informacjami zawartymi

w piśmie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 grudnia 2004 r. (pkt 7) bądź też żądaniem wyjaśnień przyczyn niezachowania przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt 12; Sąd w uzasadnieniu wyroku określił go błędnie jako punkt 13), aczkolwiek w takiej sytuacji skarżącemu przysługuje środek prawny w postaci skargi na bezczynność organu. Skoro zatem w odniesieniu do wskazanych wyżej pytań nie mogła być zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w tym zakresie odrzucił skargę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. w całości Minister Sprawiedliwości zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jako podstawę kasacyjną powołał się na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazał na naruszenie art. art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pytania P. K. dotyczą informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że pytania skarżącego w punktach 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11 i 13 nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania oznaczone numerami 1, 2 i 3 dotyczą faktów i stanów, które miały miejsce w roku 2004. Pytania o numerach 3 i 11 są w istocie żądaniem udzielenia informacji o obowiązującym prawie. Pytania o numerach 1, 2, 8, 9 i 10 nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż dotyczą informacji ogólnodostępnej w sądownictwie wojskowym (2, 8 i 9) bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (1 i 10). Ponadto organ wskazał, że na pytania oznaczone numerami 1 i 10 skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 29 grudnia 2004 r. Organ podniósł, że skarżący może bez żadnych przeszkód otrzymać odpowiedź na pytania nr 2, 8 i 9 od Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w Warszawie bezpośrednio lub za pośrednictwem Prezesa Wojskowego Sądu Garnizonowego w Warszawie, a także w Departamencie Sądów Wojskowych, gdyż są to informacje jawne.

W konkluzji skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie

w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzasadnienia podstaw kasacyjnych bądź też jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z regulacją zawartą w art. 183 P.p.s.a. należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują więc kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, przy czym stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są trafne.

W związku z takim a nie innym ukierunkowaniem skargi kasacyjnej należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do nieprawidłowego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści.

Minister Sprawiedliwości w skardze kasacyjnej wskazał na obie te postacie naruszenia prawa materialnego - art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie wykazując zarazem, aby do takiego naruszenia doszło. Powołanie się równocześnie na obie postacie naruszenia prawa - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w stosunku do tej samej normy prawa w stanie faktycznym w niniejszej sprawie wzajemnie się zresztą wyklucza.

Podkreślić należy, że art. 1 powołanej ustawy, wprowadza ogólną zasadę, uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 ustawy jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia. Za trafne należy zatem uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (zob.: wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II Sa 1956/02 – Mon. Praw. 2002, nr 23; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 – Lex Polonica).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się bardziej szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy wobec braku jednoznacznego wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu tego artykułu. Składa się on wszak z dwóch ustępów podzielonych na punkty i litery. Podkreślić wypada, że podstawowym elementem podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego, a więc oznaczenie jednostki redakcyjnej danego numeru artykułu, paragrafu czy też ustępu, które, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretowane lub niewłaściwie zastosowane, a nadto także wyjaśnienie, jak – zdaniem skarżącego – przepisy te powinny być rozumiane i stosowane (wyrok SN z dnia 19 marca 1997 r. II CKN 16/97 – niepubl., wyrok SN z 8 maja 1997 r. II CKN 148/97 - niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego określania, który konkretnie przepis prawa materialnego spośród zawartych w określonym artykule, został objęty przez skarżącego zarzutem naruszenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, Lex nr 146732).

Marginesowo należy zwrócić uwagę na okoliczność, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek Ministra Sprawiedliwości w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi w całości jest nieporozumieniem procesowym, bowiem z bliżej niezrozumiałych przyczyn organ nie uwzględnia w swoim wniosku rozstrzygnięcia zawartego w punkcie trzecim zaskarżonego wyroku, którym to punktem skargę w części odrzucono.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, skoro Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego Ministra, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to tym samym rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.