Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2008 r. nr XXXIX/1199/2008 w przedmiocie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała opisana w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego M. B. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą z 28 sierpnia 2008 r. Nr XXXIX/1199/2008 w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych Rada Miasta Stołecznego Warszawy wprowadziła dodatkowe oznaczenia taksówek osobowych. Uchwała ta została wydana m.in. w oparciu o art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.), dalej p.p. oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn.zm.) dalej u.s.g. Uchwała ta zawiera załącznik, stanowiący jej integralną część zatytułowany: "Wzory dodatkowych oznaczeń zewnętrznych i wewnętrznych taksówek osobowych".

Powyższa uchwała oraz jej załącznik zostały przez Radę następnie zmienione uchwałami z 5 lutego 2009 r. oraz z 15 grudnia 2011 r.

M. B. (dalej skarżący) pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały uchylającej przepisy ww. uchwały z 28 sierpnia 2008 r., a mianowicie;

- § 1 ust. 2 o treści;

" Za wydanie dodatkowych oznaczeń, organ udzielający licencji na transport drogowy taksówką, pobiera opłaty wynikające z kalkulacji kosztów wykonania poszczególnych elementów".

- § 4 o treści;

"Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi W."

- § 3 ust. 1-3 załącznika do ww. uchwały pod tytułem "Wzory dodatkowych oznaczeń zewnętrznych i wewnętrznych taksówek osobowych" o treści ;

" § 3. 1. Wprowadza się tabliczkę informacyjną z hologramem o wymiarach 10 x 6 cm zawierająca: numer licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową oraz numer rejestracyjny pojazdu.

2. Tabliczka winna być naklejona trwale na przedniej szybie pojazdu od wewnątrz pojazdu, w górnym prawym rogu.

3. W przypadku znajdującego się na przedniej szybie przyciemnionego pasa przeciwsłonecznego - tabliczkę należy nakleić trwale bezpośrednio pod przyciemnionym pasem od wewnątrz pojazdu, w górnym prawym rogu."

§ 6 o treści ;

"§ 6. Wprowadza się tabliczkę znamionową (identyfikator) umieszczoną wewnątrz pojazdu, na desce rozdzielczej - w miejscu widocznym, zapewniającym pasażerowi możliwość odczytania zawartych w niej informacji obejmujących:

1) zdjęcie kierowcy,

2) imię i nazwisko kierowcy,

3) numer licencji taxi i okres jej ważności,

4) numer boczny taksówki,

5) numer świadectwa kwalifikacji i okres jego ważności lub ważność badania lekarskiego i psychologicznego,

6) nazwę organu wydającego licencję taxi.",

§ 8 o treści;

"§ 8. Dodatkowe oznaczenia, identyfikator i tabliczkę z hologramem, wydaje się po przedstawieniu następujących, aktualnych dokumentów:

1) licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką,

2) świadectwa kwalifikacji lub orzeczeń o badaniach lekarskich i psychologicznych,

3) dokumentu dopuszczającego pojazd do ruchu jako taksówka,

4) świadectwa legalizacji taksometru."

§ 9. o treści;

"§ 9. W przypadku zniszczenia lub utraty tabliczki z hologramem trwale naklejonej na przedniej szybie pojazdu, kierowcy zostanie wydana nowa - po udokumentowaniu przez niego przyczyny takiego stanu."

Zdaniem skarżącego wskazane przepisy naruszają ustawy oraz jego interes prawny i uprawnienia.

W uzasadnieniu wezwania skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 15 ust. 7 p.p., zgodnie z którym rada gminy może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek. Jego zdaniem cytowany przepis o ile pozwalał Radzie wprowadzić zmiany w oznaczeniach taksówek, o tyle nie upoważniał jej do regulowania kwestii kto ma te oznaczenia wytwarzać i wydawać, tj. do monopolizacji wytwarzania i wydawania tych oznaczeń. Tymczasem w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała stanowiąc:

1. w § 8 załącznika, że dodatkowe oznaczenia "wydaje się";

2. w § 9 załącznika, że w przypadku zniszczenia bądź utraty tabliczki z hologramem "zostanie wydana nowa - po udokumentowaniu przez niego przyczyny takiego stanu";

3. w § 4 uchwały, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi W., skutkuje, a minimum sugeruje, przyznanie właśnie Prezydentowi W. przez Radę wyłącznego prawa wydawania (a także wytwarzania) dodatkowych oznaczeń taksówek. W konsekwencji zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała przyznała Prezydentowi W. monopol na wytwarzanie i wydawanie dodatkowych oznaczeń taksówek, mimo braku podstaw ku temu w art. 15 ust. 7 p.p., czy w jakimkolwiek innym akcie prawnym.

Skarżący podniósł, że jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług taksówkowych i ze względu na postanowienia zaskarżonej uchwały zmuszony był wielokrotnie zwracać się do Prezydenta W. (działającego poprzez Urząd W., Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń) o wydanie mu dodatkowych oznaczeń taksówek, wymienionych w uchwale. Skarżący stwierdził, że sam mógłby owe oznaczenia wykonać i umieścić na pojeździe. Nadto podniósł, że w związku z zamiarem uzyskiwania kolejnych licencji na wykonywanie transportu taksówkowego, będzie zmuszony zwracać się do Prezydenta W. o wydanie mu ww. oznaczeń.

W związku z powyższym uznał, że ww. przepisy uchwały naruszają jego interes prawny, określony w art. 15 ust. 7 p.p., który polega na tym, że wprawdzie ma on obowiązek stosowania określonych dodatkowych oznaczeń taksówki, ale nie ma obowiązku pozyskiwania ich wyłącznie od określonego podmiotu, a w szczególności od organu władzy publicznej.

Skarżący podniósł, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewiduje, że za wydanie dodatkowych oznaczeń, organ udzielający licencji na transport drogowy taksówką, pobiera opłaty wynikające z kalkulacji kosztów wykonania poszczególnych elementów. Art. 15 ust. 7 p.p. nie przewiduje natomiast ustalenia uchwałą rady gminy jakichkolwiek opłat. Nie pozwala zarazem na ustalenie opłat za wydanie dodatkowych oznaczeń taksówek, bo nie pozwala na uchwalenie, że oznaczenia te ma wydawać władza publiczna. W konsekwencji zdaniem skarżącego § 1 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 15 ust. 7 p.p., albowiem reguluje materię nieobjęta tą delegacją ustawową.

Nadto wskazał, że jego zdaniem wprowadzenie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązku ponoszenia opłat, narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Tymczasem, ani art. 15 ust. 7 p.p., ani żaden inny przepis prawa, nie daje jej podstawy do wprowadzania opłat, o jakich mowa w § 1 ust. 2 tej uchwały.

Skarżący zarzucił, że skoro "opłata" o jakiej mowa w § 1 ust. 2 ww. uchwały nie jest opłatą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. to traktować by ją należało jako cenę, a wydanie ww. dodatkowych oznaczeń jako świadczenie z umowy sprzedaży. W konsekwencji uznać trzeba, że zaskarżona uchwała ustanawia przymus zawierania umów z tą ceną, co jest niedopuszczalne, bo brak jest podstaw prawnych do przymusowego zawierania umów. W tym zakresie zaskarżona uchwała sprzeczna jest z art. 3531 k.c., który gwarantuje swobodę zawierania i kształtowania warunków umów. Wskazał, że dyktowane przez omawiana uchwałę przymusowego zawierania umów po cenach urzędowych, nie mające podstaw w ustawach, narusza jego interes prawny do swobodnego wstępowania w stosunki zobowiązaniowe i ich kształtowania.

Jako następny zarzut skarżący wskazał ,że uchwała nakazuje stosowanie określonych elementów, które jego zdaniem nie mieszczą się w ramach "dodatkowego oznaczenia taksówek", dopuszczalnych na mocy art. 15 ust. 7 p.p. Podał, że w § 3 ust. 1, 2 i 3 oraz w § 8 załącznika do owej uchwały wprowadzono obowiązek stosowania "tabliczki informacyjnej z hologramem", nie definiując jednak czym ów hologram w istocie ma być, jaką techniką ma być wykonany i jakie kryteria techniczne ma on spełniać. Dlatego też – wobec braku wskazania o jakie hologramy chodzi, nie jest możliwe ich wykonanie. Nadto uznał, że narzucenie ww. uchwałą stosowania hologramów, czyni wykonanie tej uchwały nazbyt skomplikowanym, ze względu na trudność w wykonaniu hologramu, jeśli się uwzględni, że władza publiczna nie ma monopolu na wytwarzanie i wydawanie dodatkowych oznaczeń taksówek.

Zdaniem skarżącego § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nakłada obowiązek stosowania tabliczek znamionowych (identyfikatorów), które mają być umieszczane wewnątrz pojazdu, na desce rozdzielczej. Uznał, że postanowienie to pozostaje w sprzeczności z § 1 ust. 1 samej uchwały, który przewiduje stosowanie dodatkowych oznaczeń "na" taksówkach osobowych. Wyjaśnił przy tym, że ww. sformułowanie "na" taksówce osobowej, rozumieć trzeba jako wprowadzenie oznaczeń, które maja znajdować się na zewnętrznych elementach pojazdów, nie zaś we wnętrzu pojazdu. Zatem umieszczany na desce rozdzielczej wewnątrz pojazdu identyfikator nie mieści się w ramach zakreślonych przez art. 15 ust. 7 p.p. dla oznaczeń taksówek.

Pomocniczo do określenia charakteru "dodatkowych oznaczeń" taksówek skarżący posłużył się uregulowaniami zawartymi w § 24 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., nr 32, poz. 262), zgodnie z którym dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości, numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę, pod warunkiem że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego. Mając to na uwadze stwierdził, że dodatkowe oznaczanie taksówek winno dotyczyć zewnętrznych elementów auta, nie zaś jego wnętrza. Na brak przynależności identyfikatora do kategorii dodatkowych oznaczeń taksówek wskazuje jego zdaniem także § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, traktujący osobno o dodatkowych oznaczeniach i osobno o identyfikatorach.

Nadto podniósł, że § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że na identyfikatorze winno się znaleźć zdjęcie oraz imię i nazwisko kierowcy. Zważywszy więc, że dodatkowe oznaczenie ma dotyczyć taksówek, a nie osób, wymóg zamieszczania w identyfikatorze danych kierowcy i jego wizerunku uznał za sprzeczny z art. 15 ust. 7 p.p.

Skarżący dowodząc po swojej stronie istnienie interesu prawnego w zakresie kwestionowania obowiązku stosowania identyfikatora, i to identyfikatora wydawanego wyłącznie przez Prezydenta W. wskazał, że identyfikator taki mógłby wykonać sam. Po drugie, za brak identyfikatora - którego skarżący nie ma obowiązku stosować, bo nie jest dodatkowym oznaczeniem taksówki - Prezydent W. udziela w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265), dalej u.t.d. ostrzeżeń, co wiadomo mu z informacji udzielanych przez innych taksówkarzy. Skarżący uznał, że w związku z tym także i on jest narażony na tego rodzaju sankcję, gdyby przestał używać identyfikatora lub gdyby zaczął używać identyfikatora wytworzonego przez siebie. Po trzecie stwierdził, że będąc uprawnionym z licencji, a zarazem będąc kierowcą taksówki, zmuszony jest bez ustawowej podstawy do publikowania na identyfikatorze swoich danych oraz zdjęcia, co narusza jego dobra osobiste. Wskazał przy tym, że ochrona praw osobistych gwarantuje mu niepublikowanie jego zdjęć oraz nieujawnianie imienia i nazwiska, gdy nie jest to wymagane przez prawo. Reasumując podał, że § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wymaga od niego ujawnienia własnego wizerunku i danych osobowych, bez podstawy prawnej. W tym zakresie zarzucił uchwale naruszenie art. 23 k.c.

Dalej skarżący podniósł, że obowiązek stosowania identyfikatorów, oraz innych oznaczeń taksówek, które miałyby być wydawane tylko przez Prezydenta W., dawałoby temu organowi - w tym zakresie, w istocie uprawnienia "paralicencyjne", skoro od woli tego organu zależałoby wydanie identyfikatora, zaś brak identyfikatora miałby być podstawą ostrzeżeń, a w dalszej kolejności podstawą cofnięcia licencji taksówkowej (art. 15 u.t.d.). Zdaniem skarżącego zarzut uzurpowania uprawnień licencyjnych - tj. dopuszczających do prowadzenia działalności taksówkowej - jest uzasadniony, skoro § 8 zaskarżonej uchwały wprowadza swoistą procedurę wydawania dodatkowych oznaczeń taksówek i identyfikatorów oraz hologramów (choć z drugiej strony brak wskazania kto miałby te elementy wydawać, a w szczególności, czy miałby to robić Prezydent m. st. Warszawy, który jest zarazem organem licencyjnym).

Skarżący wyraził stanowisko, że obawę o uzurpację uprawnień licencyjnych pogłębia stosowana przez Urząd W. praktyka polegająca na tym, że - bez jakichkolwiek podstaw prawnych - wydawane przez Urząd W., Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń identyfikatory opatruje się urzędowymi pieczęciami, zarówno na awersie, jak i na rewersie identyfikatora. Takie działanie uznał, za bezprawną próbę nadania identyfikatorom cech dokumentu.

Skarżący uznał, że powyższe działania – "praktyka paralicencyjna Prezydenta W." jest sprzeczna z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej.

Reasumując podał, że zaskarżona uchwała narusza w szczególności:

1. zasadę swobody umów (art. 3531 k.c.), naruszając zarazem jego interes prawny, ponieważ nakazuje mu zawrzeć umowę sprzedaży dodatkowych oznaczeń taksówek i to po cenie, która jest narzucona;

2. prawo do ochrony wizerunku oraz danych osobowych (art. 23 k.c.), naruszając zarazem jego interes prawny, ponieważ nakazuje mu w treści identyfikatora upubliczniać swoją fotografię oraz imię i nazwisko;

3. prawo do prowadzenia działalności taksówkowej w oparciu o uzyskaną licencję (art. 5 ust. 1 u.t.d.), naruszając zarazem jego interes prawny, ponieważ uzależnia prowadzenie tej działalności - wedle interpretacji Urzędu W., Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń - od uzyskania wydawanego w trybie urzędowym identyfikatora, który niestety skarżący musiał uzyskać;

4. gwarancję wynikającą z art. 15 ust. 7 p.p., że drogą uchwały może on być zobowiązany do dodatkowego oznaczenia taksówki, tj. pojazdu, naruszając zarazem prawa skarżącego, bo nakazuje mu stosować identyfikator, które nie stanowi oznaczenia pojazdu, lecz identyfikuje jego osobę;

5. gwarancję wynikającą z art. 15 ust. 7 p.p., że drogą uchwały może on być zobowiązany do dodatkowego oznaczenia taksówki, a oznaczenia tego może dokonać bez udziału czynnika urzędowego, naruszając zarazem jego prawa, bo nakazuje mu pozyskiwać dodatkowe oznaczenia taksówki od organu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy Rada nie udzieliła odpowiedzi skarżącemu na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wobec tego skarżący [...] kwietnia 2013 r., za pośrednictwem Rady, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę z 28 sierpnia 2008 r. Treść uzasadnienia skargi zawiera dokładnie te same zarzuty i argumentację, jak w ww. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. Rada na wstępie przyznała, że art. 15 ust. 7 p.p. jest w swej treści niezmiernie lakoniczny i nie precyzuje, co uchwała wydana w jego oparciu powinna zawierać np. kto może dystrybuować dodatkowe oznaczenia, produkować i określać wysokość opłat. Jednakże jej zdaniem regulację taką należy wywieść z ogólnego zapisu tego przepisu, tj, że organ może wprowadzić dodatkowe oznaczenia oraz dodatkowe wyposażenie technicznego taksówek, a co za tym idzie musi uregulować także materię pozwalającą na stosowanie i wykonanie tego ustawowego obowiązku. Dlatego Rada uznała, że ustawowy zapis dotyczący dodatkowych oznaczeń taksówek, należy rozumieć szerzej niż tylko określenie rodzaju oznaczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że w istocie w spornej uchwale nie określono, kto jest uprawniony do dystrybuowania dodatkowych oznaczeń, w szczególności nie przewidziano w niej, że dodatkowe oznaczenia udzielane (wydawane) są przez odpowiedni organ administracji, ani też nie wskazano w niej innego podmiotu właściwego do wydawania takich oznaczeń.

Rada stwierdziła, że czytając treść postanowienia § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały można wnioskować, że dodatkowe oznaczenia wydaje wyłącznie organ udzielający licencji na transport drogowy taksówką, tym samym oznaczenia takie nie mogą być przedmiotem obrotu w tym sensie, iż nie można ich nabyć od podmiotu prywatnego. Uznała, że gdyby przyjąć, że wykonanie (produkcję) dodatkowych oznaczeń można zlecić podmiotowi zewnętrznemu, to w takim przypadku pojawią się pewne wątpliwości, które - jak wyjaśniła, są obecnie przedmiotem odbywających się prac komisji związków taksówkarzy nad nową uchwałą dotyczącą właśnie dodatkowych oznaczeń taksówek.

Rada nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, jakoby zapis § 1 ust. 2 uchwały określał wysokości opłat. Podała, że zapis ten mówi, iż "pobiera się opłaty wynikające z kalkulacji kosztów wykonania poszczególnych elementów" i wyjaśniła, że u źródeł tej regulacji leżało, ułatwienie przedsiębiorcy dostępu do jednolitych oznaczeń, a użyte słowo "opłaty" może winno być zastąpione zapisem "zwrot kosztów produkcji". Jednocześnie Rada podkreśliła, że Miasto W.a nie ma żadnych dochodów z tytułu dystrybucji dodatkowych oznaczeń, a zlecając wykonanie tak dużej ilości oznakowań, uzyskało jak najmniejsze koszty ich produkcji, czyli korzystniejszą dla przedsiębiorcy cenę.

Za chybiony uznała zarzut skarżącego, iż opłaty mogą być uchwalane przez radę gminy jedynie na podstawie art.18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., bowiem przepis ten określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie Rada poinformowała, że zaskarżona uchwała w ramach sprawowanego nadzoru, o którym mowa w art. 91 u.s.g., podlegała już ocenie Wojewody [...], który w zakresie podnoszonych w skardze zarzutów, nie zakwestionował jej zapisów, uznając je za zgodne z prawem. Poza tym uchwała obowiązuje od 2008 r. i przez te wszystkie lata nie wystąpił żaden przypadek wezwania jej do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej uchwały.

Organ przypomniał, że skarżący pierwszą licencję uzyskał w sierpniu 2003 r. i obecnie posiada ich [...]. Nadto mając na uwadze treść art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz.854 ze zm.) wskazała, że unormowania zawarte w ww. uchwale były konsultowane ze związkami zawodowymi taksówkarzy, które nie wnosiły zastrzeżeń do zapisów spornej uchwały, a wręcz ją popierały w całości.

Rada podniosła również, że skarżący jako uprawniony do przewozu osób lub rzeczy na podstawie licencji udzielonej w oparciu o art. 5 ust. 1 u.t.d., świadczy usługi reglamentowane na mocy art.75 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2010 r. nr.220 poz. 1447 ze zm.). Z powyższego faktu wynika więc, że decydując się na podjęcie tego rodzaju działalności, skarżący powinien był być świadomy, że wiążą się z tym określone ograniczenia. Każda osoba podejmująca tego rodzaju działalność ma bowiem obowiązek oznakować pojazd w określony prawem sposób, co jest z kolei wyrazem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Odnośnie zasadności pobierania opłaty za wydanie dodatkowych oznaczeń Rada wyjaśniła, że kwestia ta była badana przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która nie wystosowała zaleceń pokontrolnych w tej sprawie.

W kwestii wyglądu identyfikatorów Rada wskazała, że taksówkarze stanowią grupę kierowców uprzywilejowanych w ruchu drogowym, gdyż mogą poruszać się wydzielonym dla komunikacji miejskiej bus-pasami, czy też Traktem [...]. Dlatego też niezmiernie istotne jest czy kierujący taksówką to osoba, która spełnia wymagania w ustawie o transporcie drogowym, stanowiące podstawę wydania identyfikatora. Także, albo przede wszystkim, dla poczucia bezpieczeństwa pasażera, który wsiada do pojazdu oznakowanego, kierowanego przez osobę widniejącą na zdjęciu, która ma uprawnienia przewoźnika. Rada stwierdziła więc, że zarówno identyfikator kierowcy, jak i tabliczka zawierająca hologram, numer licencji i numer rejestracyjny pojazdu, stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu. Nie zgodziła się więc z zarzutem skarżącego, że obowiązek posiadania identyfikatora ze zdjęciem i danymi osobowymi, narusza przepisy art. 23 k.c. i podała, że, zgodnie z rozstrzygnięciem Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r., sygn. akt IPK 590/02 nazwisko i imię jest skierowanym na zewnątrz znakiem rozpoznawczym osoby fizycznej i ujawnienie ich w celu jego identyfikacji, nie może być zasadniczo uznane za bezprawne, o ile nie łączy się z naruszeniem innego dobra osobistego np. czci, prywatności lub godności osobistej. Nadto Rada wyjaśniła, że wizerunek oznacza dostrzegalne cechy człowieka, tworzące jego wygląd i pozwalające na identyfikacje osoby wśród innych ludzi. Naruszenie wizerunku polega na jego utrwalaniu i rozpowszechnianiu. Część tej problematyki uregulowano w art. 81 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2006 r. nr.90 poz. 631 ze zm.). Przy czym przepis ten odnosi się nie do dobra osobistego, jakim jest wizerunek, lecz do wytworu, który przedstawia ten wizerunek np. fotografii. Zdaniem Rady zgodnie z ww. przepisem rozpowszechnianie wizerunku wymaga zezwolenia osoby na nim przedstawionej. Warunek ten w pełni został zachowany gdyż dane osobowe i wizerunek, w przypadku kierowcy taksówki, zawsze jest rozpowszechniany przez samą osobę, a co za tym idzie z całą pewnością za wiedzą i zgodą samego kierowcy.

Odnośnie zarzutu skarżącego, co do zapisu w § 6 skarżonej uchwały Rada podniosła, że mowa w nim jedynie o oznaczeniach taksówek, a treść tych zapisów nie budziła dotąd wątpliwości, że odnoszą się one także do wnętrza pojazdu. Wskazała także, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w rozdziale 7 regulującym warunki dodatkowe dla taksówki, w § 24 ust. 1 mowa jest, że taksówki wyposaża się m.in. w taksometr elektroniczny, który z całą pewnością jest montowany wewnątrz pojazdu. Nadto ust. 4 § 24 tego rozporządzenia wskazuje, iż dopuszcza się dodatkowe oznaczenia, gdy są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danej gminy, nie zawężając ich tylko do wnętrza pojazdu.

Nadto za bezzasadne Rada uznała zarzuty dotyczące:

1. naruszenia prawa przez zapisy § 3 ust. 1, 2, 3 i § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, bowiem jej zdaniem nie są one sprzeczne z prawem, nakazującym w art. 15 ust. 7 p.p. określenie dodatkowych oznaczeń, nie wymieniając ich, a pozostawiając to radzie gminy;

2. braku definicji wykonania hologramu przy regulacjach zawartych w obowiązującej uchwale.

Organ podniósł, że w myśl art. 101 u.s.g. skarżący winien był wykazać jaki jego interes prawny został naruszony przedmiotową uchwałą. W jej ocenie skarżący nie dopełnił tego obowiązku, bowiem nawet gdyby oznaczenia te skarżący uzyskiwał we własnym zakresie, to i tak poniósł by ich koszty. Dlatego skarżący ma jedynie interes faktyczny (ekonomiczny), a nie prawny w zaskarżeniu jej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 sierpnia 2008 r. Nr XXXIX/1199/2008 w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych, podjęta na podstawie art.

o art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 601 ze zm.). Stanowi zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Uchwała w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podjęcie takiej uchwały może wnieść skargę do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Podstawę skargi stanowi więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie. Wymienione przepisy nie precyzują, czym jest wspomniany interes prawny. Brak również definicji interesu prawnego w przepisie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Podkreśla się przy tym, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i konkretny (wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376). Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że do złożenia skargi nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573).

W ocenie Sądu skarżący wykazał swój indywidualny, bezpośredni i konkretny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W szczególności Sąd podziela stanowisko skarżącego, że za źródło tego interesu prawnego może być uznany przepis art. 3531 k.c. , zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Należy przyznać rację twierdzeniom skarżącego, że uchwała Rady może prowadzić do ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy taksówkowego nakazując stosowanie dodatkowych oznaczeń taksówki bez możliwości wykonania ich we własnym zakresie. Także wskazany w skardze przepis art. 23 k.c. może być uznany za źródło interesu prawnego skarżącego w związku z wprowadzonym obowiązkiem posiadania w pojeździe identyfikatorów zawierających elementy określone w § 6 zaskarżonej uchwały , a mianowicie m.in. imienia i nazwiska kierowcy oraz jego zdjęcia. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska organu, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego lecz tylko interes faktyczny ( ekonomiczny).

Przechodząc zatem do meritum sprawy Sąd uznał , ze skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej dotyczy opłat za wydanie dodatkowych oznaczeń. Mocą zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 2 wprowadzono obowiązkowe opłaty wynikające z kalkulacji kosztów za wydanie dodatkowych oznaczeń , które są pobierane przez organ udzielający licencji. Zaskarżona uchwała została wydana na postawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Stosownie do treści art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Natomiast w myśl art. 15 ust. 7 p.p. Rada gminy (Rada W.) może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek.

Analizując zatem wskazane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzenie przez Radę W. opłat za wydawanie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych nie znajduje podstawy prawnej w ustawach. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny ( co prawda w odniesieniu do rozporządzeń Rady Ministrów oraz opłat za parkowanie ) wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenia muszą przede wszystkim być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej. Upoważnienie ustawodawcy nie może podlegać wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok TK z 5 marca 2001 r., sygn. P. 11/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 33). Z art. 94 Konstytucji wynika, że przepisy prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego do wydania przepisów prawa miejscowego musi wynikać zatem z ustawy ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02., Lex nr 57100). Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08 "Akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. " (Lex nr 453213) W tej sytuacji , zdaniem Sądu nie ma przeszkód by w drodze analogii rozważania Trybunału Konstytucyjnego odnieść odpowiednio do niniejszej sprawy.

Oceniając zatem zaskarżony § 1 ust. 2 uchwały w kontekście art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 15 ust. 7 p.p. Sąd uznał, że wymagany warunek upoważnienia wynikającego z ustawy nie został spełniony gdyż w ww. przepisach będących podstawą prawną tego fragmentu uchwały upoważnienie dla poszczególnych rad miast (gmin) do wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za dodatkowe oznaczenia taksówek osobowych nie wynika z ustawy. Sąd nie podziela stanowiska organu, że u źródeł tej regulacji leżało, ułatwienie przedsiębiorcy dostępu do jednolitych oznaczeń, a użyte słowo "opłaty" może winno być zastąpione zapisem "zwrot kosztów produkcji", zaś Miasto W. nie ma żadnych dochodów z tytułu dystrybucji dodatkowych oznaczeń, a zlecając wykonanie tak dużej ilości oznakowań, uzyskało jak najmniejsze koszty ich produkcji, czyli korzystniejszą dla przedsiębiorcy cenę. Za nieskuteczny należy też uznać argument organu, że przepis art. 15 ust. 7 p.p. został poddany kontroli Wojewody [...] jednak Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego aktu prawa miejscowego. Sąd zauważa, że ten sam Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] czerwca 2009 r. LEX.I.[...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych, w zakresie § 1 ust. 2 uchwały oraz § 2 załącznika nr 1 do uchwały - Wzory dodatkowych oznaczeń zewnętrznych i wewnętrznych taksówek osobowych, ze względu na brak podstaw prawnych do ich podjęcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że z brzmienia delegacji ustawowej art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) nie wynika obowiązek wykonania i wydania dodatkowych oznaczeń ani też uprawnienie do poboru opłat za wydanie dodatkowego oznaczenia.(por. Mazow.2009/116/3397., Lex nr 515831). Stanowisko to należy podzielić.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd stwierdził nieważność w stosunku do § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zakwestionowanych w skardze regulacji dotyczących dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd oddalił zatem skargę w stosunku do zaskarżonych przepisów tj.;

§ 4 o treści;

"Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi W."

§ 3 ust. 1-3 załącznika do ww. uchwały pod tytułem "Wzory dodatkowych oznaczeń zewnętrznych i wewnętrznych taksówek osobowych" dotyczącej tabliczki informacyjnej z hologramem,

§ 6 w sprawie identyfikatora,

§ 8 w sprawie dokumentów koniecznych do wydania dodatkowych oznaczeń, identyfikatora oraz tabliczki z hologramem,

§ 9 w sprawie wydania nowej tabliczki z hologramem.

Oddalając skargę Sąd uznał, że w tej części zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów pod adresem § 4 uchwały należy wskazać, że w treści tego przepisu Sąd nie dopatrzył się żadnej nieprawidłowości skoro Prezydent W. jest organem wykonawczym Rady oraz także organem licencyjnym z mocy art. 7 ust, 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U z 2011 r. nr 244, poz. 1454), dalej u.t.d.). Ponadto, stwierdzenie, że rada gminy może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek, należy rozumieć szerzej niż tylko określenie rodzaju oznaczeń. (...) Nałożenie obowiązku wymaga tymczasem nie tylko określenia jego przedmiotu, lecz również sposobu jego wykonywania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r, sygn. akt II GSK 49/08, Lex nr 541524).

W ocenie Sądu wprowadzenie obowiązku stosowania tabliczki informacyjnej z hologramem oraz identyfikatorów mieści się w pojęciu dodatkowego oznaczenia taksówek w rozumieniu art. 15 ust. 7 p.p. Zasadnie organ podkreśla, że skoro działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego jest reglamentowana, zatem specyfika wykonywania tej profesji wymaga także ograniczeń wyrażających się w obowiązku stosowania jednolitych oznaczeń dla wszystkich kierowców taksówek na danym terenie. Jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę takie oznaczenia funkcjonowały w W. już od lat 90-tych. Z drugiej strony skarżący pomija fakt, że obowiązek oznaczania pojazdu i posiadania identyfikatora został wprowadzony w interesie pasażerów bowiem identyfikator kierowcy, jak i tabliczka zawierająca hologram, numer licencji i numer rejestracyjny pojazdu stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu, na co zasadnie zwróciła uwagę Rada. Ponadto , co również wymaga podkreślenia, kierowcy taksówek warszawskich stanowią grupę uprzywilejowanych kierowców w ruchu drogowym ponieważ mogą poruszać się wydzielonymi dla komunikacji miejskiej pasami oraz Traktem [...]. W uzupełnieniu powyższej argumentacji odnośnie zarzutu, że przepis art. 15 ust. 7 p.p. dotyczy przedmiotu czyli samochodu, nie zaś osoby kierowcy (podmiotu) zatem identyfikator nie stanowi oznaczenia pojazdu lecz osoby kierowcy Sąd zauważa, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). W konsekwencji licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Tym samym nie było przeszkód prawnych aby obowiązek posiadania identyfikatorów został wprowadzony aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U z 2012 poz.1137) taksówka oznacza pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za ustaloną na podstawie taksometru opłatą.

Z kolei odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące braku podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku umieszczania dodatkowych oznaczeń wewnątrz pojazdu to podobna kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA 1369/01 stwierdził, że wynikające z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe upoważnienie do wprowadzenia w formie uchwały rady gminy obowiązku dodatkowego wyposażenia taksówek uzasadnia wprowadzenie obowiązku zamontowania w taksówkach drukarek do wydawania pokwitowań za przejazd.(Wokanda 2002/3/36, Mazow.2002/14/285, Lex nr 51188).

Podsumowując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku , że wprowadzenie dodatkowych opłat obciążających przedsiębiorców taksówkowych bez względu na wysokość tych opłat stoi w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 15 ust. 7 p.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Innymi słowy Sąd uznał, że wprowadzając dodatkowe wymogi dotyczące oznaczenia taksówek osobowych Rada W. nie była uprawniona do pobierana z tego tytułu opłat od przedsiębiorców. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w § 1 ust. 2 jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu Rady co do pozostałych obowiązków zakwestionowanych przez skarżącego.

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w uchylonej części nie podlega wykonaniu. Oddalając skargę w pozostałej części Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na mocy art.206 p.p.s.a. jako, że pod pojęciem częściowego uwzględnienia skargi rozumieć należy sytuację, w której sąd uchylił część zaskarżonej decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II FZ 51/08).