Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Gd 1/16 w sprawie ze skargi R.Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 19 października 2014 r. R.Ż. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły [...] a Radą Rodziców działającą przy tej szkole, w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty,

2) kopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy tej szkole, za ten sam okres.

Wobec braku odpowiedzi organu, R.Ż. wniósł w dniu 8 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...], zarzucając organowi naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 19 października 2014 r.

Jak wskazał skarżący, żądane informacje są informacjami publicznymi, zaś w przypadku ewentualnych wątpliwości Dyrektor powinien podjąć stosowne kroki w drodze korespondencji ze skarżącym, czego nie uczynił. Wniosek został skierowany do organu za pośrednictwem skrzynki email z uwagi na brak elektronicznej skrzynki podawczej. Skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi Dyrektor nie udzielił odpowiedzi na wniosek, naruszając 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącego bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do naruszenia zasad szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli.

Skarżący powołał się m.in. na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 2 lipca 2010 r. nr RPO-632380-I/09/AB do Ministra Edukacji Narodowej, wskazujące, że żądane informacje są informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stan bezczynności organu nie powstał, ponieważ mail, na który powołuje się skarżący, nigdy nie dotarł do szkoły i nie został wprowadzony do systemu teleinformatycznego organu. Dyrektor stwierdził także, iż wniosek powinien zostać skierowany do Rady Rodziców jako organu wewnętrznego, od którego mają pochodzić informacje. W jego ocenie, Rada Rodziców nie wykonuje żadnych zadań z zakresu władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Rada jest społecznym organem doradczym, reprezentującym rodziców uczniów, ale tylko wewnątrz systemu oświaty. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1313/09. Rada Rodziców nie jest zatem, w ocenie Dyrektora, organem władzy wykonawczej w szkole i nie wykonuje zadań publicznych w zakresie realizowanym w obszarze oświaty. Rada jest organem opiniującym. Wypowiada jednie swoje stanowisko w sprawie, które jest jej subiektywną oceną, nie zaś faktem czy też potwierdzeniem okoliczności. Dyrektor dodał, że zakres żądania skarżącego jest tak ogólny i szeroki, że organ nie ma możliwości odpowiedzi na tak postawione pytania, a nadto nie może stwierdzić, jakie informacje są przedmiotem wniosku. Zaprzeczył także, wskazując na art. 6 u.d.i.p. oraz art. 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, aby żądane przez skarżącego informacje były informacjami o charterze informacji publicznej.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2016 roku skarżący stwierdził, że wysłał prawidłowo zaadresowany wniosek załączony do skargi na adres poczty elektronicznej wskazany na stronie Szkoły Podstawowej [...] i dlatego jest pewny, że wniosek ten został dręczony do adresata. Nadto brak jest dowodów, że wniosek nie został dostarczony i odebrany przez szkołę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. oddalił skargę.

Jak wskazał w uzasadnieniu, nie sporne było, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej charakter informacji publicznej.

Kolejno Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ustępu 6., działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Do kompetencji rady rodziców, w myśl art. 54 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji na tym tle, Rada Rodziców nie jest organem władzy publicznej. Jest ona organem społecznym, który reprezentuje ogół rodziców uczniów szkoły wobec organów szkoły i taki jest zasadniczy cel jej powołania. Z mocy ustawy, rada rodziców posiada określone kompetencje w zakresie realizacji zadań oświatowych. Za zadania takie Sąd uznał te określone w art. 54 cytowanej ustawy. Protokoły posiedzeń rady rodziców, jak i korespondencja prowadzona pomiędzy radą rodziców, a dyrektorem szkoły, mogą zatem w ocenie Sądu, ale nie muszą dotyczyć realizacji zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty. Z tego też powodu Sąd w niniejszym składzie nie podzielił poglądu, że wszystkie protokoły rady rodziców stanowią informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było jednak zapewnienie obywatelom prawa do przeprowadzania całościowej kontroli funkcjonowania tych instytucji lub realizowanych przez nie wszystkich zadań publicznych. Wnioskodawca nie powinien zatem formułować wniosku domagając się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ, lecz winien sprecyzować jakiego przedmiotu dotyczy wniosek. Nie uznał przy tym za wystraczające wskazanie, że wniosek dotyczy wszelkich informacji pozostających w zakresie realizowania zadań publicznych, lecz wnioskodawca winien w ocenie Sądu pierwszej instancji sprecyzować, jakiej konkretnie merytorycznie informacji się domaga (np. opinii dotyczącej projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły).

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej regulują prawo dostępu do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. protokół, decyzja, list). Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien zatem określić przedmiot żądanej informacji, a nie tylko rodzaj żądanego dokumentu, będącego nośnikiem informacji. Tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu, co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.

Z okoliczności sprawy – zdaniem Sądu – wynika, że w złożonym wniosku skarżący nie domagał się udostępnienia konkretnej, będącej w posiadaniu organu informacji publicznej. Przedmiotem żądania wniosku było udostępnienie korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły a Radą Rodziców w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty oraz protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy szkole, za ten sam okres. Wniosek zatem został w ocenie WSA w Gdańsku sformułowany bardzo ogólnie i – jak wskazywał organ – nie zawierał żądania uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu.

W kwestii żądanych protokołów z posiedzeń Rady Rodziców Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów, które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące zadań publicznych w zakresie oświaty. Dokumenty te, które nie mają charakteru dokumentów urzędowych, mogą być bowiem nośnikiem informacji publicznej, ale mogą również zawierać informacje, które takiego waloru nie posiadają. Sąd ten wyjaśnił, że dla zweryfikowania opisanej okoliczności i ewentualnego udostępnienia informacji niezbędny jest precyzyjny wniosek, w którym należy dokładnie określić, jakiej informacji zawartej w protokołach żąda wnioskodawca. W niniejszej sprawie we wniosku zażądano tymczasem wszystkich protokołów, niezależnie od zawartej w nich treści.

Sąd pierwszej instancji dodał, że jest mu wiadome, iż skarżący wystąpił z analogicznymi wnioskami do dyrektorów innych szkół, co wskazuje na jego wolę całościowej kontroli tych organów, a nie chęci uzyskania wiedzy o konkretnej załatwionej sprawie mającej walor informacji publicznej.

Sąd ten podkreślił również, że u.d.i.p. nie odsyła do przepisów k.p.a. w celu uzupełnienia podania poprzez jego doprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. W przypadku wadliwego wniosku wnioskodawca może natomiast złożyć kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Końcowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy takiej ocenie przedmiotowej sprawy, jak dokonana powyżej, zbędne stało się czynienie jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy skierowany przez skarżącego na adres poczty elektronicznej szkoły podany na jej stronie internetowej wniosek dotarł do adresata, czy też nie.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej postawiono wyrokowi trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji nie został w wystarczającym stopniu sprecyzowany i z tego względu organ nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia.

Po trzecie, naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że błędne w jego ocenie stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej uzasadniającego skierowanie skargi kasacyjnej przez Rzecznika.

Skarżący kasacyjny nie ma wątpliwości, że dyrektor szkoły podstawowe jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Rzecznika żądana przez R.Ż. informacja w postaci kopii korespondencji wysyłanej przez dyrektora szkoły do rady rodziców stanowi informację publiczną, gdyż informacja zawarta w tej korespondencji została wytworzona przez organ władzy publicznej i jest w jego posiadaniu.

Kolejno Rzecznik wskazał, że rada rodziców jest społecznym organem systemu oświaty i stanowi przedstawicielstwo społeczności rodziców w szkole. Charakter ten, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uprawnia do oceny, że są one podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym. Ocena zatem, czy dana informacja wytworzona w ramach działalności rady rodziców jest informacją publiczną wymaga zbadania, czy stanowi przejaw wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem. Do takiej oceny nie jest jednak zobowiązany w ocenie Rzecznika wnioskodawca, ale organ zobowiązany do jej udostępnienia. W przedmiotowej sprawie RPO stanął na stanowisku, że za informacją podlegającą udostępnieniu należy uznać te części korespondencji przesłanej do dyrektora szkoły oraz te części protokołów, które zawierają informacje podlegające definicji informacji publicznej.

Rzecznik wskazał ponadto, że nie można uznać, iż wniosek o informację publiczną nie został wystarczająco sprecyzowany, gdyż takiego sprecyzowania nie wymagają przepisy prawa. Jak wskazał, wnioskodawca na etapie składania wniosku nie musi posiadać wiedzy, które z wnioskowanych informacji będą zawierały tę, która go interesuje. Jeżeli dana informacja stanowi informację publiczną, jak zdaniem RPO korespondencja dyrektora czy protokoły posiedzeń Rady, to dokumenty te podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Analizowana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest przepisem określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, tj. zakres spraw poddanych właściwości rzeczowej tych sądów, przekazując do tejże rozpoznawanie skarg na oznaczoną bezczynność organów administracji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął skargę R.Ż. do rozpoznania, a zatem prawidłowo uznał się za właściwy, trudno zatem twierdzić, że nie zastosował art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednocześnie przepis ten nie jest właściwym wzorcem do kontroli zasadności oddalenia skargi i bezzasadności jej nieuwzględnienia. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., to do naruszenia tego przepisu przez niezastosowanie doszłoby, gdyby Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, mimo że w sprawie doszło do bezczynności. Tym samym zasadność trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie zależy od rezultatu oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pierwszy i drugi zarzut skargi kasacyjnej okazały się jednak zasadniczo nieusprawiedliwione. Podlegają one łącznemu rozpoznaniu, albowiem zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) zależy od tego, czy ustawa ta ma w sprawie zastosowanie, a zatem, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie, aby móc ocenić, czy żądana informacja ma taki przymiot, konieczne jest ustalenie zakresu żądania.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że zakres żądania zawartego we wniosku jest dostatecznie jasny. R.Ż. zażądał bowiem udostępnienia mu następujących dokumentów:

1) kopii korespondencji z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymienianej między dyrekcją szkoły w [...] a Radą Rodziców działającą przy tej szkole,

2) kopii protokołów z posiedzeń Rady Rodziców działającej przy tej szkole, za ten sam okres.

Sąd pierwszej instancji upatrywał niesprecyzowania wniosku w tym, że żądanie pierwszej części wniosku odnosiło się do korespondencji "w zakresie realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty". Istotnie, niesprecyzowane wnioski o informacje – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., I OSK 219/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją nie ma się miejsca w niniejszej sprawie. Oznaczenie żądanych dokumentów jest bowiem jednoznaczne. Ich desygnatem jest korespondencja z roku szkolnego 2012/2013 i 2013/2014 wymieniana między dyrekcją szkoły w [...] a radą rodziców działającą przy tej szkole. Zastrzeżenie zaś, że wnioskodawca chce zapoznać się z tą częścią korespondencji, która odnosi się zakresowo do realizacji zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty, oznaczało jedynie, że na adresata wniosku wnioskodawca przerzucił kompetencję do uznania, jaka część korespondencji odnosi się do oznaczonej kwestii. Oznaczało zatem dopuszczenie zawężenia przez adresata wniosku udostępnianej informacji, precyzyjnie podanej jako kopia oznaczonej korespondencji, według jego oceny, czy dana informacja odnosi się do realizacji zadań publicznych w obszarze oświaty. Nie było to zaś tego rodzaju oznaczenie żądanych informacji, które uniemożliwiałoby rozważenie jej charakteru z perspektywy tego, czy odpowiada pojęciu informacji publicznej.

Analizowana pod tym kątem informacja, w postaci dokumentów jakimi są korespondencja między dyrekcją szkoły powszechnej a radą rodziców tej szkoły oraz protokoły z posiedzeń rady rodziców, nie posiada jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to bowiem niemieszcząca się w pojęciu informacji publicznej dokumentacja wewnętrzna, nie zaś dokumentacja urzędowa podlegająca udostępnieniu w trybie przywołanej ustawy. Wynika to z ustrojowej pozycji rady rodziców, stanowiącej element wewnętrzny szkoły, nieposiadający kompetencji władczych.

Już w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1943 ze zm.) wskazuje się, że "w szkołach" i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6 tego przepisu, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Ustawodawca wprost zatem wskazuje, że rady rodziców nie znajdują się poza szkołą, ani nie działają "przy szkole", lecz "w szkole", stanowiąc jeden z jej obligatoryjnych elementów. Nie są zatem bytem zewnętrznym wobec szkoły, lecz wewnętrznym. Na to, że de lege lata rada rodziców działa "w szkole", a nie np. "przy szkole", zwraca się także uwagę w literaturze (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uwaga do art. 54).

Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. W myśl art. 54 ust. 2 tej ustawy, do kompetencji rady rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 tego przepisu, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 8, w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin, o którym mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy.

Podobną pozycję ustrojową zachowuje rada rodziców również na gruncie wchodzącej w życie z dniem 1 września 2017 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. 2017, poz. 59), o czym przekonuje lektura porównawcza jej art. 83 i art. 84.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już przed laty wskazano, że "Rada Rodziców jest organem społecznym reprezentującym rodziców uczniów, ale tylko wewnątrz systemu oświaty", jak też, że nie jest organizacją społeczną (zob. postanowienie NSA z dnia 15 września 2000 r., OSP 2001, z. 7-8, poz. 109, z glosą J. Zimmermanna, ibidem, s. 373 i n.). Pogląd ten został podtrzymany w aktualnym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2009 r., I OSK 121/09). W postanowieniu z dnia 14 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 421/12, NSA wyjaśnił, że brakuje właściwego zespołu przepisów, które określałyby zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności.

Również w orzecznictwie sądów powszechnych stwierdza się, iż "Przepisy ustawy o systemie oświaty wskazują, że ustawodawca nie powołał rady rodziców jako podmiotu autonomicznego, lecz jako działający wewnątrz poszczególnych jednostek systemu oświaty. [...] Rada rodziców nie jest uprawniona do występowania w obrocie prawnym w charakterze samoistnego podmiotu. Rada rodziców nie jest jednostką organizacyjną [...], a jest nią szkoła. Jakakolwiek działalność rady rodziców może być wykonywana tylko w imieniu szkoły i na jej rachunek. Rada rodziców pozbawiona jest jakiejkolwiek podmiotowości prawnej, w tym nie ma zdolności sądowej." (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2016 r., III AUa 2017/15; por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., I ACa 549/08). Podobnie uznał Minister Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na interpelację poselską nr 23464 w sprawie zasad funkcjonowania rad rodziców, że przepisy art. 53 i 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty "decydują, iż ustawodawca nie powołał rady rodziców jako podmiotu autonomicznego, ale działającego wewnątrz poszczególnych jednostek systemu oświaty i odpowiednio wyłącznie w zakresie przyznanych ustawą kompetencji (wewnętrzny organ regulacyjno-doradczy)". Powyższe koresponduje ze sformułowanym przed laty stwierdzeniem Sądu Najwyższego, że "szkolny komitet rodzicielski jest społecznym ramieniem szkoły, realizującym na zleconym mu odcinku działania jej cele i założenia. Nie można go od niej wyodrębniać w sensie przyznania mu znamion samodzielnego podmiotu praw i obowiązków" (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1966 r., III PZP 11/66, OSN 1966, nr 11, poz. 189).

Również w literaturze wskazuje się odnośnie rad rodziców, iż "Nie można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że są one swoistymi organizacjami społecznymi afiliowanymi przy szkołach i placówkach; wykazują one zdecydowanie więcej cech organów wewnętrznych tych jednostek. [...] Rodzice nie występują w ich ramach jako wyraziciele swojego partykularnego interesu, lecz w interesie ogółu, a więc niejako pomocniczo współdziałając z władzami szkolnymi. Rada nie może też reprezentować interesów poszczególnych rodziców wobec osób i organów zewnętrznych, włącznie z organem prowadzącym" (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty..., uwaga do art. 53). Jak wskazuje J. Pierzchała, "rady rodziców na podstawie obowiązujących regulacji prawnych stanowią przedstawicielstwo społeczności rodziców w szkole i są afiliowane w szkołach i placówkach edukacyjnych, a zatem nie istnieją na zewnątrz jako podmioty niezależnie. [...] Rada rodziców jest wewnętrznym organem społecznym danej szkoły" (zob. J. Pierzchała, Partycypacja społeczna w procesie zarządzania szkołą publiczną na przykładzie rady rodziców, w: Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014, artykuł skądinąd powołany również przez Rzecznika w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Rady te są nawet niekiedy kwalifikowane jako "organy szkoły" (por. I. Dzierzgowska, A. Rękawek, Rada rodziców - sposoby skutecznego działania w szkole, Warszawa 2008, s. 132).

Co warte zaznaczenia, sam Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, że "kontrowersje rodzi dokonanie oceny, jaki charakter prawny ma rada rodziców" i że "pojawiały się rozbieżności co do oceny, czy reprezentacja rodziców uczniów jest organizacją społeczną, czy tylko społecznym organem wewnętrznym jednostek oświatowych". Jak jednak wynika z powyższego, zostały one rozstrzygnięte na rzecz drugiego z wymienionych stanowisk.

Podsumowując powyższe, rada rodziców – tak jak dyrektor – jest bytem wewnętrznym, a nie zewnętrznym, szkoły. Należy przyjąć konsekwentnie, że korespondencja między elementami wewnętrznymi struktury szkoły nie ma charakteru zewnętrznego. Podobnie odnotować wypada, że z przywołanych przepisów wyłania się nie władcza, lecz wnioskowo-opiniująca rola rady rodziców. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie z perspektywy kwalifikacji żądanej w sprawie informacji.

Analizując zatem to, czy kopia korespondencji między dyrekcją szkoły a radą rodziców, jest informacją publiczną, zwrócić należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzecka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej. Uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznaczono, że korespondencja wewnętrzna nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, ma charakter roboczy, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., I OSK 1105/13; wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się bowiem pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6)

Zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że korespondencja między radą rodziców szkoły a dyrekcją tej szkoły ma charakter wewnętrzny, brak jej przymiotu oficjalności skoro odbywa się jedynie między strukturami jednej szkoły, a nadto ogranicza się z uwagi na zakres działania rady rodziców do materii konsultacyjno-doradczej wymagającej swobody dyskusji – wobec czego nie stanowi dokumentacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Godzi się też dodać, że wnioskodawca żądał w sprawie udostępnienia korespondencji nie tylko w zakresie treści, ale i postaci (jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2305/14, fakt, iż wnioskodawca wnosi o kserokopię decyzji, a nie o ich oryginały – nie ma znaczenia dla zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego), co następuje na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko względem dokumentów urzędowych. Żądana zaś korespondencja wysyłana przez radę rodziców tym bardziej nie może być uznana za tego rodzaju dokumenty, gdyż nie zostaje podpisana przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 tej ustawy, wszak członkowie rady rodziców z tego faktu nie posiadają przymiotu funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

Z podobnych względów również protokoły z posiedzeń działającej w szkole rady rodziców nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe, podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły te nie są bowiem podpisane, jak wymaga tego dla zakwalifikowania dokumentu jako urzędowy art. 6 ust. 2 ww. ustawy, przez funkcjonariusza publicznego. Tym samym już z tego względu nie odpowiadają definicji podanej w przywołanym przepisie. Stanowi on bowiem, że "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Kolejno protokoły z posiedzeń rady rodziców nie posiadają przymiotu oficjalności, co do zasady nie zostają skierowane do podmiotów spoza szkoły czy składane do akt sprawy.

Podkreślić należy, że pozycja rady rodziców zbliżona jest do roli kolegiów opiniująco-doradczych działających przy organach władzy publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r., I OSK 114/15; 20 września 2016 r., I OSK 2649/15; 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15). Stanowią wyłącznie wewnętrzne gremium o charakterze opiniodawczo-doradczym działające w ramach szkoły, które nie ma charakteru organu administracji publicznej. Ustalenia rady rodziców nie są wyrazem stanowiska organu administracji publicznej, jakim jest np. dyrektor szkoły. Protokoły z posiedzeń rady rodziców służą jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez szkołę (jej organy administracji), nie przesądzają jednakże kierunków działania dyrektora szkoły, a ponadto nie są dokumentami wytworzonymi w ramach działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym również protokoły z posiedzeń szkolnej rady rodziców nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe przesądzało, że żądana we wniosku R.Ż. z dnia 19 października 2014 r. informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym dyrektor szkoły, który jej nie udostępnił, nie popadł w bezczynność. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., prawidłowo zaś oddalił on skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zarówno przywołane w skardze R.Ż. (powołane wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SAB/Kr 33/10 i z dnia 17 maja 2010 r., II SAB/Kr 45/10 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 września 2011 r., II SA/Rz 801/11), jak i w skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich (powołany wyrok WSA w Warszawie 18 czerwca 2009 r., II SAB/Wa 14/09), orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w odmiennych stanach faktycznych i nie dotyczyły informacji w postaci korespondencji rady rodziców oraz protokołów z jej posiedzeń. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z powyższego, nie podzielił stanowiska prezentowanego przez część składów orzekających wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 7 czerwca 2013 r., II SAB/Kr 47/13; 21 maja 2014 r., II SAB/Kr 58/14; por. też odmiennie wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SAB/Wa 1069/15). Sama zaś kwestia tego, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji mającej charakter informacji publicznej pozostaje niesporna (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12).

Końcowo godzi się wyjaśnić, że okoliczność, iż korespondencja między dyrektorem szkoły a jej radą rodziców czy protokoły z posiedzenia tej rady nie stanowią dokumentacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza, że materiały te nie mogą stanowić podstawy do sformułowania przez dyrektora szkoły odpowiedzi na wniosek o treść konkretnej informacji, która będzie posiadała przymiot informacji publicznej. Takiej sytuacji nie dotyczyła jednak niniejsza sprawa, R.Ż. we wniosku z dnia 19 października 2014 r. zwracał się bowiem o przesłanie mu (kopii) nośników jedynie potencjalnie mogących zawierać informację publiczną, a zatem o przesłanie dokumentów w postaci, w jakiej zostały utrwalone.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.