Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a i b oraz § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.; 2. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (słownie siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (określanej dalej jako Spółka, skarżąca) na uchwałę Rady [...] (Rada Miasta) z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] ([...]): 1) stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.; 2) odrzucił skargę, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca, po uprzednim, bezskutecznym wniesieniu w dniu [...] czerwca 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały, w części dotyczącej dz. nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...] w W., która stanowi działkę inwestycyjną, przeznaczoną na cele biurowo-usługowo-handlowe. Nieruchomość ta została objęta MPZP i oznaczona symbolem [...]. Skarżąca wskazała na szereg niejasności w sformułowaniu parametrów zabudowy dla terenu [...]. Podała, że z zestawienia definicji wskaźnika powierzchni zabudowy, terenu, działki budowlanej, działki inwestycyjnej wynika, że definicja wskaźnika powierzchni zabudowy nakazuje obliczać ten wskaźnik na podstawie powierzchni zabudowanych na całym terenie, jako wyodrębnionej jednostce planistycznej [...], a jednocześnie nakazuje odnosić powierzchnię zajętą przez wszystkie budynki, do konkretnej działki budowlanej, należącej do indywidualnego właściciela/użytkownika wieczystego. Wskaźnik powierzchni zabudowy nie uwzględnia natomiast możliwości bilansowania tej powierzchni na całej działce inwestycyjnej, która - zgodnie z definicją zawartą w uchwale - może obejmować więcej, niż jedną działkę budowlaną. Z definicji wskaźnika powierzchni zabudowy wyraźnie wynika, że za powierzchnię zabudowy uznano tylko obrys zewnętrzny kondygnacji parteru – "teren zajęty". Wskaźnik intensywności zabudowy natomiast, odnosi się do powierzchni wszystkich kondygnacji budynków projektowanych na konkretnej działce. Z definicji tej nie wynika natomiast, czy "obrys zewnętrzny wszystkich obiektów" dotyczy poziomu parteru, poziomu o największej powierzchni, czy dopuszczalne jest uwzględnienie powierzchni każdej kondygnacji.

Skarżąca wskazała, że MPZP uchwalono w dniu [...] marca 2012 r., kiedy obowiązywała definicja "terenu biologicznie czynnego", wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). Skarżąca zwróciła uwagę na nieuzasadnione odejście od ustawowej kategorii "terenu biologicznie czynnego" na rzecz "gruntu rodzimego" rażąco narusza prawo. W jej ocenie błędy legislacyjne oraz niezgodność z przepisami, uniemożliwiają zastosowanie zaskarżonego planu gdyż na podstawie uchwały nie można ustalić podstawowych parametrów zabudowy. Uchwała zawiera również inne ustalenia, niemożliwe do interpretacji, takie jak zawarte w § 16 ust. 21 pkt 3: "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza", nie zawierając zasad kwalifikacji zabudowy, jako "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza", ani "sprzyjającej wymianie powietrza", w szczególności nie określa parametru maksymalnej długości elewacji. Skutkuje to dowolną oceną projektów budowlanych.

Wskazano, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą interesu prawnego skarżącej, która od 2013 r. ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], co jest dotychczas niewykonalne, z powodu niemożności jednoznacznego zastosowania parametrów zabudowy dla tej działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Rada Miasta wskazała, że zawarte w przedmiotowym MPZP definicje są spójne i nie budzą wątpliwości w ich odczytywaniu.

W opisanym na wstępie wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż uchwała gminy została wydana z naruszeniem prawa, w części definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały, w odniesieniu do działki o nr. ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. W ocenie Sądu, zaskarżeniu podlegać mogą jedynie te ustalenia uchwały, które dotyczą działki nr ew. [...], z obrębu [...], do której skarżącej przysługuje tytuł prawny.

W ocenie Sądu I instancji definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej, przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały jest błędna, gdyż posługuje się pojęciem "gruntu rodzimego", a więc prawnie nieaktualnym. Za sprzeczne z przepisami prawa Sad uznał ustalenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 14 przedmiotowej uchwały, co powoduje nieważność uchwały w tej części.

W ocenie Sądu I instancji skarga zarzucając z powyższych powodów naruszenie prawa także w zakresie ustalenia zawartego w § 6 ust. 2 pkt 2a (litera a) uchwały wykraczała poza granicę zaskarżenia, wynikającą z interesu prawnego, w tym przypadku ograniczonego do ustaleń planu, odnoszących się do działki ew. nr [...] z obr. [...], bowiem działka zlokalizowana jest na obszarze wspomagającym [...], a przedmiotowe ustalenie dotyczy terenów [...]. Z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego w tym zakresie Sąd i instancji odrzucił skargę w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, dotyczący naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, określanej dalej jako u.p.z.p., tj. art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i 6), w związku z wewnętrzną sprzecznością definicji, obejmujących wskaźniki powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy, a także w związku ze sprzecznością definicji wskaźnika powierzchni zabudowy m.in. z polską normą PN-ISO 9836:1997. Sąd I instancji wskazał, że określenie w planie dwóch wskaźników, tj. wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy było praktyką dopuszczalną i nie zachodzi wewnętrzna sprzeczność przepisów uchwały przy zestawieniu obu tych definicji, gdyż ustalone w planie wskaźniki są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji brak było również sprzeczności w zakresie definicji wskaźnika powierzchni zabudowy zarówno z definicją powierzchni zabudowy, wynikającą z przywołanej polskiej normy, jak też definicją określoną we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Sąd zauważył, że od 1 stycznia 2003 r. stosowanie ustaleń normy PN-ISO 9836:1997 nie było obligatoryjne. Dopiero rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), wprowadziło zasadę określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, według tej normy. Nie można więc zarzucać sprzeczności z definicją powierzchni zabudowy, stosowaną na gruncie rozporządzenia, które weszło w życie po uchwaleniu planu. Nadto sama definicja wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęta w planie, posługuje się pojęciem terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie, w stanie wykończonym, a zatem pojęciem tożsamym do użytego w pkt 5.1.2.1 normy, która stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Nie można czynić zarzutu w związku z tym, że uchwała nie precyzuje dodatkowo, jak ma być wyznaczana powierzchnia zabudowy, tylko dlatego, że taka definicja została w normie sformułowana (pkt 5.1.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu). Sąd uznał, że norma ma charakter technicznej wskazówki, w odróżnieniu od przepisu prawa. Ustalenia planu zagospodarowania podlegać będą wykładni organów stosujących te normy. W ocenie Sądu, z uwagi na to, że definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez użycie pojęcia "na działce budowlanej" nie może być wątpliwości, że pojęcie terenu, jakim posłużono się w tej definicji, dotyczy wyłącznie terenu działki budowlanej, a nie - jak to sugeruje skarżący - terenu jednostki planistycznej [...], dlatego Sąd I instancji nie dostrzegł niejasności uchwały w tym zakresie. Podobnie Sąd I instancji nie dostrzegł niejasności, ani też sprzeczności z normą prawa w tym, że zgodnie z definicją wskaźnik powierzchni zabudowy na działce budowlanej stanowi wartość procentową, która uwzględnia całkowitą powierzchnię działki budowlanej, nie zaś powierzchnię działki inwestycyjnej, odrębnie zdefiniowanej w uchwale. Działka inwestycyjna zdefiniowana w uchwale według kryteriów definiujących działkę budowlaną, stanowi tylko potencjalną działkę do zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji nie znajdował uzasadnienia zarzut naruszenia zasad sporządzania planu, w związku z niejasnym ustaleniem w § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały nakazu podczyszczania odprowadzanych wód opadowych do gruntu lub na powierzchnię gruntu, który powoduje dowolność interpretacyjną organów administracji stosujących te przepisy, bowiem skarżący nie zauważył, że ustalenie w zakresie tak określonego nakazu odsyła wprost do przepisów szczególnych. Sąd nie podzielił także stanowiska, że uchwała w § 16 ust. 21 pkt 3 zawiera niejasne ustalenia, jak: zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza oraz nakaz realizacji układów przestrzennych, sprzyjających wymianie powietrza. W ocenie Sądu powyższy zarzut był nieuprawniony, bowiem działka skarżącego usytuowana jest w terenie [...], położonym w zasięgu korytarza powietrza, dlatego określone w tym punkcie uchwały dodatkowe ustalenia, związane z charakterystyką tego obszaru stanowią uzupełnienie i uszczegółowienie określonych w tej samej części uchwały wymagań dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (parametrów, wskaźników).

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części obejmującej pkt. 2 i 3 oraz podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego m.in. w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zgodności z prawem sposobu zdefiniowania parametrów zabudowy, uniemożliwiającego ich zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/15, na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], wyrokiem o sygn. akt II OSK 1371/16, uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Dokonując oceny prawidłowości pkt 2 kontrolowanego wyroku, w którym odrzucono skargę NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędne przyjął, że do należącej do strony skarżącej działki nr [...] (obr. [...]), zlokalizowanej w planie w obszarze oznaczonym symbolem [...], jako nieobjętej granicami Systemu Przyrodniczym W. ([...]) przepis § 6 ust. 1 pkt 2a (litera a) nie znajduje zastosowania, podczas gdy z akt sprawy oraz powszechnie znanej (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]) treści uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] bezspornie wynika, że dz. nr [...] jest położona na terenie tzw. obszarów wspomagających [...], które wchodzą w skład Systemu Przyrodniczego [...]. NSA stwierdził, że odrzucenie skargi podmiotu, którego interes prawny został naruszony przez objęcie zakresem zastosowania tego § nieruchomości, nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

NSA wywodził, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. załącznika graficznego nr [...] do zaskarżonej uchwały, Prognozy oddziaływania na środowisko z 2009 r., s. 6 i n.) oraz z treści uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (s. [...] i n., mapy "System Przyrodniczy [...]. – Kierunki zagospodarowania Przestrzennego – Rysunek Nr [...]", Schematu nr [...] "System Przyrodniczy [...]. ([...])") bezpośrednio wynika, że objęta zaskarżoną uchwałą działka ew. nr [...] z obr. [...], położona przy ul. [...] w dzielnicy [...], znajduje się w granicach Obszarów wspomagających [...]. Zgodnie natomiast z opisem ([...]. Ochrona środowiska i jego zasobów) do Rysunku nr [...] Studium (s. [...]) System Przyrodniczy [...]. tworzą wzajemnie powiązane obszary, do których zaliczono: a) Obszary podstawowe [...]; b) Obszary wspomagające [...]; c) Obszary korytarzy wymiany powietrza, wyróżnione w ramach obszarów podstawowych i wspomagających [...]; d) Układ powiązań przyrodniczych o charakterze powiązań głównych i lokalnych.

Kontrola prawidłowości pkt 3 zaskarżonego wyroku doprowadziła NSA do wniosku, że również w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Oddalenie skargi, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a oraz § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, odbyło się bowiem z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, którego postać i stopień miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Za uzasadniony NSA uznało zarzut naruszenia prawa materialnego, w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do kontroli zgodności z prawem § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały.

NSA wyraził stanowisko, że normy planistyczne muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego, musi zatem posiadać na tyle przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci mogli w sposób pewny zrekonstruować zasady kształtowania zabudowy.

Regulacje, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą również stanowić nienaruszającą postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy normatywną konkretyzację założeń i kierunków polityki przestrzennej gminy i nie mogą - co do zasady - stanowić jedynie powtórzenia treści studium. Charakter i funkcje studium oraz miejscowego planu są bowiem odmienne.

NSA podało, że powyższe ogólne uwagi znajdują odpowiednie zastosowanie do § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis nie tylko stanowi niemal dosłowne powtórzenie treści studium (zob. opis: [...]. Ochrona środowiska i jego zasobów", lit. [...], pkt [...], ppkt [...] do Rysunku nr [...] Studium, s. [...]), lecz dodatkowo nie stanowi jednoznacznej konkretyzacji normy, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Adresaci zaskarżonej regulacji planistycznej (w tym potencjalni inwestorzy i organy orzekające w sprawach budowlanych) nie są w stanie zrekonstruować i ustalić treści zakazu lokalizowania bliżej nieokreślonej zabudowy "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz nakazu realizacji niezdefiniowanych "układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". Taki sposób formułowania regulacji normatywnej w miejscowym planie jest niedopuszczalny.

Nadto NSA stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem zakwestionowanie legalności definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" obliguje Sąd do oceny legalności tych przepisów zaskarżonej uchwały, które odwołują się do tej definicji lub pozostają z nią w nierozerwalnym związku (zob. § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b).

Jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw NSA ocenił natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4, w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu dowodu zawartego w aktach sprawy, w wyniku czego nastąpiło niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia", jak również zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlega uchwała Rady [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...].

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), określanej dalej jako u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, który został wydany w rozpatrywanej sprawie wynika, że skarżącej przysługuje interes prawny do kwestionowania uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], a skarga została skutecznie wniesiona również pod względem formalnym.

III. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

IV. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa.

Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758).

V. Istotne znaczenie dla brzmienia wyroku z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1510/18 miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, który uchylił pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na ww. uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Prawomocny wyrok NSA wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał (a zatem WSA związany jest ocen prawną) , lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – art. 170 i 190 P.p.s.a. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

VI. Niewątpliwe rozstrzygające znaczenie dla brzmienia uzasadnianego wyroku WSA w Warszawie ma zatem okoliczność, że w powoływanym wyżej wyroku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zasadne jest zakwestionowanie prawnej poprawności konkretyzacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nadto NSA wskazał, że w istotny sposób narusza prawo brzmienie § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w W..

NSA argumentował, że normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego powinna zatem posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych. Przepisy będące podstawą rekonstrukcji norm planistycznych miejscowego planu muszą również operować sformułowaniami, wyrażającymi ściśle określone nakazy, zakazy lub uprawnienia. Nie mogą zatem zawierać treści nienormatywnych (np. zaleceń, sugestii, wskazań), z których wynikałyby niewiążące lub abstrakcyjne standardy określenia sposobów zagospodarowania i zabudowy terenów. O ile bowiem ustawowe normy planowe mają zasadniczo charakter generalno-abstrakcyjny, o tyle normy zawarte w miejscowym planie muszą przyjąć postać treściwo skonkretyzowaną (najczęściej jako normy generalno-konkretne).

Pogląd taki jest przyjęty w judykaturze, jako oparty na zasadach poprawnej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Za zaaprobowaniem przedstawionego stanowiska przemawiają również względy praktyczne. Odmienny stan rzeczy byłby bowiem niepożądany z kilku powodów. Po pierwsze prowadziłoby to do ustalania przeznaczenia terenów poza postępowaniem do tego przeznaczonym, czyli planistycznym. Po drugie mogłoby to skutkować nieuwzględnieniem postanowień planu niezgodnych z rzeczywistym przeznaczeniem gruntów, a tym samym do niepożądanego z punktu widzenia zasady praworządności i legalizmu nieuznawania postanowień planu za wiążące dla ustalenia przeznaczenia terenu. Plan nie ma wszak charakteru dokumentu hipotetycznego, o iluzorycznym znaczeniu prawnym, lecz w założeniach ustawodawcy ma być opracowaniem opartym na realnych uwarunkowaniach i aktem prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.). Gmina powinna zatem tak sformułować zapisy planu, by zapewnić prawną wykonalność jego postanowień (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/17, CBOSA).

O konieczności wyeliminowania wymienionych wadliwych przepisów świadczy zatem również praktyczny wymiar przepisów zawartych w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zgodnie z treścią art. 6, w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., plan miejscowy staje się więc podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności w odniesieniu do zindywidualizanych przestrzennie możliwości jego zagospodarowania. W związku z tym od precyzyjności terminologicznej zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z § 6 tego aktu przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Tożsamy nakaz wyprowadzić można również z art. 2 Konstytucji RP, uwzględniając zasadę określoności przepisów prawa. Jak wskazał TK w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, Zasadę określoności przepisów należy też wiązać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/15, CBOSA).

W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów planu NSA podkreślił, że regulacje wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, muszą również stanowić nienaruszającą postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy normatywną konkretyzację założeń i kierunków polityki przestrzennej gminy. Normy miejscowego planu nie mogą więc, co do zasady, stanowić jedynie powtórzenia treści studium. Charakter i funkcje studium oraz miejscowego planu są bowiem odmienne. Studium jest aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organy gminy i określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, określającym konkretne przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz konkretne sposoby ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Treść normatywna planu miejscowego, konkretyzująca zasady zagospodarowania i zabudowy terenów, nie może więc pokrywać się z treścią studium, jako aktu polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy musi bowiem zawsze stanowić akt konkretyzacji studium w granicach wyznaczonych jego treścią.

NSA przesądził, że uwagi dotyczące jasności przepisów i zakazu powtarzania treści studium znajdują odpowiednie zastosowanie do § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis nie tylko stanowi niemal dosłowne powtórzenie treści studium, w którym przyjęto, że na obszarach korytarzy wymiany powietrza ustala się "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza" (zob. opis: [...]. Ochrona środowiska i jego zasobów", lit. [...], pkt [...], ppkt [...] do Rysunku nr [...] Studium, s. [...]), lecz dodatkowo nie stanowi wystarczająco jednoznacznej, zamkniętej treściowo i znaczeniowo oraz precyzyjnej konkretyzacji normy, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. Z powyższego przepisu nie wynikają zatem skonkretyzowane zakazy lub nakazy określonego kształtowania zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Adresaci zaskarżonej regulacji planistycznej (w tym potencjalni inwestorzy i organy orzekające w sprawach budowlanych) nie są w stanie zrekonstruować i ustalić treści zakazu lokalizowania bliżej nieokreślonej i niesparametryzowanej zabudowy "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" (np. poprzez podanie odpowiednich wskaźników lub cech, np. wysokości lub intensywności zabudowy) oraz nakazu realizacji niezdefiniowanych i niescharakteryzowanych "układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". Taki sposób formułowania regulacji normatywnej w miejscowym planie jest niedopuszczalny.

Zgodnie z § 16 ust. 21 pkt 3 uchwały, dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...] (obejmującego m.in. sporną działkę nr [...]), stanowiącego obszar położony w zasięgu korytarza wymiany powietrza oraz w granicach obszarów wspomagających [...], obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, które polegają m.in. na ustanowieniu określonych zakazów i nakazów. Stosownie do treści § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d) dla powyższego terenu obowiązuje "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". Zasadny jest zatem zarzut, że sposób wyznaczenia treści normatywnej w § 16 ust. 21 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest wadliwy, albowiem treść ta nie spełnia warunku koniecznej precyzyjności i jednoznaczności norm kształtujących zagospodarowanie przestrzenne, przez co niemożliwa staje się przewidywalna konkretyzacja tej treści przy wydawaniu decyzji administracyjnych w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że oddalenie skargi, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt 2 lit. a oraz § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, odbyło się z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, którego postać i stopień miały istotny wpływ na wynik sprawy. Za uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do kontroli zgodności z prawem § 16 ust. 21 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały.

Ta ocena wiąże Sąd w rozpatrywanej sprawie.

VII. NSA wypowiedział się ponadto co do kryteriów oceny § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały, w kontekście stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15. NSA wskazał, że zakwestionowanie legalności definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" obliguje Sąd do oceny legalności tych przepisów zaskarżonej uchwały, które odwołują się do tej definicji lub pozostają z nią w nierozerwalnym związku. Przepis § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały stanowi, że dla ternu oznaczonego symbolem [...] minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 60%.

Skarżąca słusznie zarzuciła, że definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały nie jest zgodna z obowiązującą w dacie uchwalenia planu definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż posługuje się pojęciem "gruntu rodzimego", a więc nieaktualnym (tak WSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15, w części, co do której NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16 nie uwzględnił kasacyjnej).

Należy zauważyć, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 7 kwietnia 2009 r.) nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego w miejsce obowiązującej wcześniej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej. Od daty wejścia w życie tej zmiany legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje, jako teren spełniający to kryterium, rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Przyjęta w uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej wprowadza zaś kryterium nakazujące rozumienie terenu biologicznie czynnego jako gruntu rodzimego, a także dopuszcza uwzględnienie powierzchni mającej inny charakter, ale tylko urządzonej jako stałe trawniki lub kwietniki. Tym samym w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, wprowadzając kryteria ograniczające w znaczący sposób możliwość ustalenia terenu biologicznie czynnego podlegającego obowiązkowi zachowania na terenie działki, jak też możliwość zachowania ustalonego w uchwale wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego na poziomie 60 % dla przedmiotowej działki.

Sprzeczne z przepisami prawa ustalenie zawarte w § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b, obejmujące powyższą definicję, stanowi wyraz naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i powoduje - zgodnie z art. 28 u.p.z.p. - nieważność uchwały w tej części. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne jest uwzględnienie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały, w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obr. [...].

To samo odnosi się do § 2 ust. 1 pkt 15 przedmiotowej uchwały, który stanowi, że ilekroć w przepisach uchwały mowa jest o minimalnym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, należy przez to rozumieć najmniejszą dopuszczalną powierzchnię terenu biologicznie czynną na działce budowlanej, wyrażoną w procentach, w odniesieniu do powierzchni tejże działki. Z uwagi na wprowadzenie własnej, odmiennej od zawartej w przepisach definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej", przepis ten nie zawiera treści normatywnych, zgodnych z przywołanym wyżej rozporządzeniem.

Przez to zarówno § 16 ust. 21 pkt 2 lit. b, jak i § 2 ust. 1 pkt 15 przedmiotowej uchwały są jurydycznie nieczytelne, pozwalając na dowolność interpretacji, co stanowi wskazanie do stwierdzenia nieważności, o czym była wyżej mowa.

VIII. Opisane wyżej wadliwości wypełniają przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z przedstawionych względów, Sąd za zasadne uznał stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy, ze względu na naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 64 tego aktu.

IX. Powyższe względy przemówiły za orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności planu, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając koszty sądowe, tj. kwotę stanowiącą równowartość wpisu w wysokości [...] zł, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.) oraz 17 zł opłaty od czynności pełnomocnictwa.