II SA/Sz 1350/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-21	
Data wpływu	2015-11-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Grzegorz Jankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Renata Bukowiecka-Kleczaj	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 924/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1515;  art. 24f ust. 1a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 3, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 33 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 września 2015 r. nr 2/2015 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia

[...] r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy A. T., w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy oświadczeń o stanie majątkowym A. T. Przewodniczącej Rady Gminy oraz danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, iż radna prowadziła wspólnie z innymi osobami działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. [...] do dnia 1 marca 2015 r. oraz była do dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnikiem w działalności gospodarczej prowadzonej przez T. B. i R. B., będących stronami umowy dzierżawy części nieruchomości Nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Gminy.

W związku z powyższym w dniu 18 maja 2015 r. do Rady Gminy skierowane zostało pismo zawierające prośbę o zbadanie wskazanych okoliczności pod kątem naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym skutkującego wygaśnięciem mandatu radnego.

W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej poinformował,

że w dniu 22 lutego 2015 r. T. B. i R. B. cofnęli wszelkie pełnomocnictwa i upoważnienia udzielone A. T. do reprezentowania Spółki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaś w dniu 28 lutego 2015 r. A. T. wystąpiła ze spółki. Z kolei organ stanowiący Gminy w uchwale Nr XIV/61/15 z dnia 9 czerwca 2015 r. stwierdził, iż nie występują przesłanki do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu.

Dalej Wojewoda wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2015 r. A. T. wystąpiła jako pełnomocnik zarówno T. B., prowadzącego działalność gospodarczą A, jak i R. B., prowadzącego działalność gospodarczą B, bowiem złożyła wtedy w ich imieniu wnioski o wznowienie działalności w spółce. Natomiast wnioski o wykreślenie wpisu o pełnomocnictwie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej złożono dopiero w dniu 25 maja 2015 r. Radna zatem występowała jako pełnomocnik Spółki w dniu 24 kwietnia 2015 r., tj. po upływie 3-miesięcznego ustawowego terminu określonego w art. 24f ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym przewidzianego na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ww. ustawy, skoro pomimo przyjęcia wypowiedzenia pełnomocnictwa podejmowała działania na jego podstawie

i występowała w imieniu przedsiębiorców T. B. i R. B. reprezentując ich w stosunkach zewnętrznych Spółki.

Nadto organ ustalił (w oparciu o dane zawarte w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej), iż radna po upływie okresu, w którym była obowiązana do zaprzestania sprawowania funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy, była pełnomocnikiem prowadzonej przez M. B. działalności, w ramach której korzystał on z mienia komunalnego Gminy (tj. bezumownie w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 2 czerwca 2015 r. z części nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...]). Z oświadczenia M. B. z dnia 8 lipca 2015 r., wynika, że ustanowił w 2012 r. A. T. swoim pełnomocnikiem bez jej wiedzy i zgody, zaś wniosek o wykreślenie wpisu 0pełnomocnictwie złożył dopiero w dniu 8 lipca 2015 r.

Z powyższych względów Wojewoda uznał, że A. T. łączyła funkcję radnej Rady Gminy z wykonywaniem funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej gminy, a tym samym naruszyła zakaz wynikający z treści art. 24f ust.1ustawy o samorządzie gminnym.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Zdaniem NSA zawarty w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakaz należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne" wprowadzające instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje te zostały wprowadzone dla ochrony interesu publicznego, polegającego na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wśród argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń Trybunał Konstytucyjny wskazuje na "szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Jak podkreślono, "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do uzyskiwania różnego rodzaju przywilejów" oraz zwrócono uwagę na "szczególną łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję".

Według organu, radna miała realną możliwość - i z niej korzystała - wpływania na warunki funkcjonowania spółki, której była pełnomocnikiem. O powyższym świadczy przykładowo pismo z dnia 30 stycznia 2015 r., w którym działając jako Przewodnicząca Rady Gminy w interesie swoim oraz określonej grup przedsiębiorców (w tym R. B., T. B. i M. B.), zobowiązywała Wójta Gminy do przedstawienia propozycji uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [..] m2 położonej przy ul. [...].

Przy czym radna, uczestnicząc w pracach organu stanowiącego jednostki samorządu, mogła wpływać na treść uchwał podejmowanych przez ten organ, tj. Radę Gminy bezpośrednio dotyczących przedsiębiorców, których była pełnomocnikiem.

W końcowej części uzasadnienia Wojewoda podkreślił, że skoro Rada Gminy, nie podjęła - na wezwanie organu z dnia 30 czerwca 2015 r. - stosownej uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandat radnej A. T. w związku z tym, koniecznym było wydanie zarządzenia zastępczego.

A. T. zaskarżyła ww. zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., któremu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów proceduralnych, tj.:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy stanowiska i dowodów zgłoszonych przez skarżącą;

- art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przejawiający się

niedostatecznym zbadaniem stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak też pominięciem twierdzeń

i dowodów powołanych przez skarżącą;

- art. 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącej

w przedmiocie przeprowadzenia dowodów z dokumentów złożonych do akt sprawy, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędnego ustalenia przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego

w sprawie;

- art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności z pominięciem ich oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz brak oceny znaczenia i wartości wszystkich dowodów, w oparciu o które organ rozstrzygał,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca naruszyła zakaz w tym przepisie przewidziany, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 24f ust. 1 a oraz art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Uwzględniając powyższe strona wniosła o uchylenie kwestionowanego Zarządzenia Zastępczego oraz zasądzenie od organu nadzoru na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W argumentacji skargi strona podniosła, że organ nie odniósł się do okoliczności, twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez nią pismem z dnia 23 lipca 2015 r. Według strony, okoliczności sprawy, nie pozwalają przyjąć, wbrew odmiennemu twierdzeniu organu, że składając w dniu 24 kwietnia 2015 r. wnioski o wznowienie działalności gospodarczej w imieniu T. B. i R. B. działała jako ich pełnomocnik, skoro w dniu 22 lutego 2015 r. przedsiębiorcy cofnęli udzielone jej pełnomocnictwa. Strona nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że była pełnomocnikiem M. B. wskazując, iż przedsiębiorca nigdy takiego pełnomocnictwa jej nie udzielił, ani nie poinformował o złożeniu takiego oświadczenia przed organem ewidencyjnym. Poza tym zakres udzielonych jej pełnomocnictw nie obejmował czynności związanych z zarządzaniem sprawami przedsiębiorcy i takich, które mogłyby poddać w wątpliwość osobistą bezstronność i uczciwość radnej, czy podważać autorytet organu, w którym działa. Nie bez znaczenia pozostaje tak że fakt, że działalność T. B. i R. B. w okresie od 01.10.2014r. do 24.04.2015 r. była zawieszona, a zatem nie zaistniała przesłanka prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W S. u z n a ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia zastępczego wykazała, że nie narusza ono prawa.

W ocenie Sądu, Wojewoda wnikliwie analizował zebrany materiał dowodowy, a stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony.

Jak ustalono ślubowanie skarżącej miało miejsce 1 grudnia 2014 r., a to oznacza, że 3 miesięczny termin do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, wynikający z art. 24f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym upłynął

w dniu 1 marca 2015 r.

W myśl art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami

z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem

w prowadzeniu takiej działalności.

Organ nadzorczy ustalił, że skarżąca A. T. prowadziła wspólnie

z innymi osobami działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...] do dnia 1 marca 2015 r.

Nadto z informacji uzyskanej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, że skarżąca do dnia 18 maja 2015 r. była pełnomocnikiem

w działalności gospodarczej prowadzonej zarówno przez Pana T. B. jak

i Pana R. B.

Istotne z punktu wypełnienia normy art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest, w ocenie Sądu, to, że R. B. i T. B. są stronami umowy dzierżawy części nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Gminy.

Faktem bezspornym jest też to, że A. T. w dniu 24 kwietnia 2015 r. wystąpiła jako pełnomocnik R. B. i T. B. prowadzących działalność gospodarczą i złożyła w ich imieniu wnioski o wznowienie działalności w spółce [...]. W trakcie postępowania nadzorczego ustalono też, że wnioski o wykreślenie wpisu o pełnomocnictwie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej złożone zostały przez R. B. i T. B. w dniu 25 maja 2015 r.

Wojewoda ustalił też, na podstawie danych zawartych

w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że skarżąca była też pełnomocnikiem M. B. w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pn. "[...]", a wniosek o wykreśleniu wpisu złożony został przez M. B. dopiero 8 lipca 2015 r.

M. B. korzystał bezumownie z części nieruchomości oznaczonej

nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Gminy.

Sąd podziela argumenty organu nadzoru, że materiał dowodowy został w tej sprawie zgromadzony w sposób wyczerpujący, a analiza dokumentów była bardzo wnikliwa. Przytoczony wyżej przepis, tj. art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny.

Stosownie do treści przepisu, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem takiego podmiotu.

Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych.

W demokracji przedstawicielskiej zaufanie jest założeniem i warunkiem

sine gua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia

2 czerwca 1993 r. OTK 93/94, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządami Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 24f ust.1 stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach. Skarżąca nie jest ograniczona w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem, czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnej.

Wbrew stanowisku skarżącej, dla zastosowania skutków wynikających z art. 24f ust.1 u.s.g. nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie.

W ocenie Sądu, wystarczający jest fakt, że radna jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Nie ma też znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze stałym czy jednorazowe, ogólne czy szczegółowe

czy też do poszczególnych czynności.

Ustawodawca bowiem nie określił w przytoczonym przepisie rodzaju pełnomocnictwa.

Sąd w całości podziela też argumenty Wojewody dotyczące czynnego prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy w okresie zawieszenia działalności gospodarczej (od 1 października 2014 r. do 24 kwietnia 2015 r. ).

W okresie zawieszenia działalności przedsiębiorca może wykonywać czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów w tym, np. przyjmować należności, regulować zobowiązania, zbywać własne środki trwałe itp.

Trafnie wywodzi więc organ nadzoru, że zawieszenie działalności nie jest tożsame z jej zaprzestaniem.

Sąd nie podziela też wywodów skargi dotyczących konieczności poinformowania pełnomocnika o zaistniałym fakcie przez mocodawcę związanych z oświadczeniem M. B., iż wprowadził do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej córkę A. T. bez jej wiedzy i zgody.

Dla skutecznego umocowania pełnomocnika, zdaniem Sądu, nie jest konieczne przyjęcie przez niego pełnomocnictwa.

Trudno też przyjąć, że skarżąca nie wiedziała o tym, że jest pełnomocnikiem ojca od trzech lat.

Jeżeli zaś wiedziała o tym fakcie trudno zrozumieć dlaczego nie podejmowała działań aby to zmienić.

W myśl art. 25a ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli

w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisano dane pełnomocnika upoważnionego do prowadzenia spraw przedsiębiorcy, wraz ze wskazaniem zakresu spraw, do wykazania przed organem administracji publicznej upoważnienia do prowadzenia sprawy w imieniu przedsiębiorcy nie stosuje się przepisu art. 33 § 3 K.p.a.

Wskazuje to, w ocenie Sądu, na decydujące znaczenie wpisu do CEIDG do wykazania przed organem administracji publicznej upoważnienia do prowadzenia sprawy w imieniu przedsiębiorcy.

Zasadnie stwierdza Wojewoda, że A. T. miała realną możliwość wpływania na warunki funkcjonowania podmiotów, których była pełnomocnikiem. Świadczy o tym choćby treść pisma z dnia 30 stycznia 2015 r., skierowanego do Wójta Gminy, w którym jako Przewodnicząca Rady Gminy w interesie swoim oraz grup przedsiębiorców (w tym R. B., T. B. i M. B.) zobowiązywała Wójta Gminy do przedstawienia propozycji uchwały w sprawie dzierżawy nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [..] m2 w R.

Trudno więc w istocie aby nie występował tu konflikt interesów.

Zakaz zawarty w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.f. ma charakter bezwzględny,

a przepis ma na celu niedopuszczenie do wykorzystania mienia publicznego we własnym interesie czy też w interesie podmiotów, w imieniu których działa radny jako pełnomocnik.

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie wydał zarządzenie zastępcze nr [...]

z dnia [...] r.

Mając powyższe wywody na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny

w S. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.