Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 183/15 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 183/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 października 2014 r. nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Skarbu Państwa decyzją z 19 grudnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 24 października 2014 r., odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2011 r. nr [..] o odmowie potwierdzenia L.K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.C. nieruchomości położonych poza obecnymi granicami RP.

Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została w następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda Lubelski decyzją z 28 lutego 2011 r. odmówił L.K. potwierdzenia, w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa zabużańska", prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną – K.C. w okolicznościach związanych z drugą wojną światową nieruchomości położonej na terenie obecnej Ukrainy. Przyczyną odmowy przyznania żądanego prawa było uznanie przez organ wojewódzki, że wnioskodawczyni nie udowodniła pozostawienia przez K.C. nieruchomości w Samborze, a to wobec tego, iż w dacie opuszczania byłych terenów RP, wyżej wymieniona repatriantka nie była już ich właścicielką, gdyż zostały one znacjonalizowane przez władze radzieckie. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna.

Pismem z 22 sierpnia 2014 r. L. K. wystąpiła o jej zmianę w trybie art. 154 k.p.a. , poprzez orzeczenie o przyznaniu jej prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu wniosku odwoływała się do poglądów orzecznictwa, w tym uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, wedle której "włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy."

W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda Lubelski decyzją z 24 października 2014 r. odmówił zmiany swojej decyzji z 28 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wywodził, że hipotezą normy prawnej zawartej w art. 154 k.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne mające charakter związany, a więc takie które nie są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Decyzją Wojewody była zaś decyzją związaną, a jej treść wynikała ze ściśle określonych przesłanek ustawowych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych i nie pozostawiała organowi luzu decyzyjnego. Argumenty strony powoływane obecnie we wniosku mogły być podniesione w odwołaniu od decyzji. To jednak nie zostało wniesione. Zmiana natomiast linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie może, zdaniem organu, powodować nieograniczonej możliwości wzruszania decyzji ostatecznych. Niweczyłoby to bowiem całkowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Badanie z kolei czy w świetle aktualnego orzecznictwa L. K. posiadałaby prawo do rekompensaty, prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, co na gruncie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.

Od decyzji tej L. K. wniosła odwołanie zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 20 ustawy zabużańskiej, który jej zdaniem wprost wskazuje na możliwość stosowania w sprawie art. 154 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z 19 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego, podzielając jego argumenty o braku możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do innych niż uznaniowe decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, wskazywał, że art. 20 ustawy zabużańskiej dotyczy stosowania przepisu art. 154 § 2 k.p.a. w przypadku decyzji lub zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących. Z tego względu naruszenie tego przepisu uznawał za niezasadne.

W konkluzji swoich wywodów Minister zauważał także, iż samo stwierdzenie faktu, że sądy administracyjne dokonują w miarę upływu czasu różniącej się interpretacji przepisów danej ustawy, nie stanowi przesłanki do zmiany wydanej na ich podstawie decyzji ostatecznej na zasadzie art. 154 k.p.a. W przeciwnym razie w wypadku, gdy doszłoby do wydania orzeczeń organów administracyjnych zgodnych z aktualnymi w dacie rozstrzygania orzecznictwem, które w miarę upływu czasu okazałby się niezgodne z późniejszymi orzeczeniami zapadłymi w zbliżonych sprawach, należałoby wszczynać postępowania celem wyeliminowania takich orzeczeń. To z kolei prowadziłoby do paraliżu decyzyjnego organów.

Na ww. decyzję Ministra Skarbu Państwa L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 20 ustawy zabużańskiej, poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony w tym przepisie art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji z 28 lutego 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Zainicjowane ono zostało przez L. K., która domagała się zmiany na tej podstawie ostatecznej decyzji Wojewodę Lubelskiego z 28 lutego 2011 r. o odmowie potwierdzenia na jej rzecz prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Słuszny interes uzasadniający zmianę tej decyzji strona wywodziła z odmiennej wykładni stanowiącego jej materialnoprawną podstawę art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.); przywoływanej jako: "ustawa zabużańska", potwierdzonej m.in. uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest poglądem dominującym, nie jest to jednak pogląd jedyny w tej materii. Prezentowany jest bowiem także pogląd, że ze stanowiskiem co do tego, iż tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostało by wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są wszak przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10, internetowa baza orzeczeń CBOiS). Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, iż wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), "o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym".

Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym.

Sąd podkreślił również, iż w sprawie jest poza sporem, że w świetle dominującej obecnie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, a zwłaszcza jej art. 2, kwestia przysługiwania repatriantowi w dacie opuszczenia Kresów Wschodnich tytułu własności do pozostawianych nieruchomości, nie jest okolicznością przesądzającą o możliwości uzyskania przewidzianego ustawą uprawnienia. Bezsporne jest również, że to właśnie wzgląd na brak przynależnego poprzedniczce prawnej skarżącej tytułu własności do pozostawionych w miejscowości Sambor nieruchomości w dacie ich opuszczania (ze względu na ich nacjonalizację) determinował treść rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego zawartego w ostatecznej decyzji z 28 lutego 2011 r.

Zdaniem Sądu I instancji, rolą organów prowadzących w trybie art. 154 k.p.a. postępowanie było rozważenie, czy w takiej sytuacji wzgląd na słuszny interes strony, w granicach niepozostających w kolizji z interesem społecznym, nie przemawia za wzruszeniem tej niewątpliwie wadliwej decyzji. Tymczasem takich rozważań organy w ogóle nie przeprowadziły, odmawiając weryfikacji ww. decyzji, tylko ze względu na to, że ma ona charakter związany oraz odwołując się do zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Skoro zatem nie istnieje formalno-prawna przeszkoda uniemożliwiająca weryfikację w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2011 r., a okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie nie zostały przez organy należycie wyjaśnione i rozważone, to podjętą w takich okolicznościach przez Wojewodę Lubelskiego decyzję z 24 października 2014 r. , jak też utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z 19 grudnia 2014 r., Sąd I instancji ocenił jako wydane z istotnym naruszeniem art. 154 k.p.a. a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090; dalej także: "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, że w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z II wojną światową zastosowanie znajduje tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. w sytuacji zmiany dotychczasowej wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ten tryb postępowania ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznej nie dotkniętej wadami kwalifikowanymi, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa ("decyzji związanej");

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 grudnia 2014 r. pomimo, iż decyzja ta została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co godzi w jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Zasadnicze zagadnienie prawne jakie wyłoniło się w rozpoznawanej sprawie i które wyraźnie akcentowane jest w skardze kasacyjnej dotyczy tego, czy do decyzji o charakterze związanym znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądowego dotyczącego tej materii. Słusznie też podkreślił, że ze stanowiskiem, iż tryb przewidziany w art. 154§ 1 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostało by wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym.

W świetle art. 154 Kp.a., przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jest stwierdzenie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest rzeczą niesporną, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Zasada ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się tak do decyzji związanych, jak też decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 K.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. O ile uchylenie prawidłowo podjętej decyzji o charakterze związanym co do zasady do takiej sytuacji doprowadzi, o tyle wydaje się, że konkluzji tego rodzaju sformułować się nie da w stosunku do decyzji, która została podjęta wadliwie i jej obowiązywanie prawo narusza. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w całości podziela pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 1789/07, zgodnie z którym interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. W przywołanym wyroku trafnie zwrócono uwagę na to, że za niewzruszalnością decyzji ostatecznej nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.

Organy orzekające w sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w ogóle nie dokonały rozważań, czy słuszny interes strony, nie przemawia za wzruszeniem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2011r. o odmowie potwierdzenia L.K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Organy stanęły bowiem na stanowisku, że decyzja wydana na podstawie art. 2 tzw. ustawy zabużańskiej nie może zostać wzruszona na podstawie art. 154 § 1K.p.a.

Jak już wcześniej stwierdzono zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06). Należy wyraźnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 K.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art.154 K.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 K.p.a. Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją ( tak między innymi w wyroku NSA z 18 września 2008r. II OSK 1789/07). Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację ( por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010r. I OSK 428/10 LEX nr. 745237 ).

W rozpoznawanej sprawie organy winny zatem ocenić, czy okoliczności powoływane przez L. K. we wniosku o zmianę decyzji z dnia 28 lutego 2011r. w trybie art. 154 § 1 K.p.a. świadczą o istnieniu po jej stronie słusznego interesu w rozumieniu wymienionego przepisu oraz czy ewentualna zmiana decyzji nie naruszy obowiązującego porządku prawnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8