Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty Powiatu Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Skarżący K. K. pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Z. w Z.. Skarga ta wpłynęła do Sądu 30 sierpnia 2016 r. Zawierała ona wniosek: o nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 18 czerwca 2016 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 18 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, którego wydruk załączył. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Do chwili złożenia skargi skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Tym samym skarga jest uzasadniona.

Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1/10 maksymalnej, co według niego jest uzasadnione, z jednej strony krótkim okresem bezczynności, zaś z drugie strony brakiem jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego.

Wniosek z dnia 18 czerwca 2016 r. dołączony do skargi brzmi następująco: Działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie mi następującej informacji publicznej: ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Państwa w poszczególnych latach w okresie 2010 – 2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek.

Powyższą informację proszę przesłać na niniejszy adres poczty elektronicznej.

Wniosek ten został skierowany do [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęła skarga wnioskodawcy na bezczynność Starosty Powiatu Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2016 r.

Organ stwierdził, że jest ona niezasadna. Podał, że o treści wniosku dnia 18 czerwca 2016 r. dowiedział się dopiero ze skargi. Po jej otrzymaniu ponownie sprawdzono korespondencję kierowaną na adres [...] i nie znaleziono tam wniosku, o którym wspomina skarga. Wniosek nigdy nie wpłynął do organu, o czym może świadczyć dziennik korespondencji przychodzącej, prowadzony w programie Proton, gdyż wszystkie pisma kierowane do organu zarówno w formie papierowej, jak i wiadomości e-mail lub faksu są w nim rejestrowane.

Wiadomość mogła zostać zakwalifikowana jako niebezpieczna przez system antyspamowy albo antywirusowy, co skutkowało jej usunięciem. Dlatego wysłanie wiadomości na adres wskazany we wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. nie gwarantuje pewności dotarcia do adresata i zapoznaniu się z jej treścią. Stwierdził, że skuteczniejszym i pewniejszym jest złożenie wniosku za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej udostępnionej na platformie e PUAP, która generuje potwierdzenie złożenia wniosku.

W okresie, w którym skarżący złożył wniosek przeprowadzona była propagacja DNS dla domeny powiat-złotoryja.pl. Skutkiem tego działania była możliwość utraty nadchodzących wiadomości email.

Stwierdził, że skoro wniosek skarżącego skutecznie nie wpłynął na adres organu nie można zarzucić mu bezczynności w jego rozpatrzeniu, gdyż skuteczne złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej.

Dodał, że dążąc do sprawnego działania w niniejszej sprawie i respektując prawa skarżącego do otrzymania informacji publicznej Starosta uznając złożoną skargę za faktyczny wniosek o udzielenie informacji publicznej, udzielił stronie w ustawowym terminie informacji.

Z akt administracyjnych nadesłanych przy skardze przez Starostwo Powiatowe w Z. wynika, że pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 19 sierpnia 2016 r. Stwierdzono w nim, że powyższy wniosek nie wpłynął do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 18 czerwca 2016 r., dlatego też datę otrzymania skargi traktuje się jako datę złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Powyższa odpowiedź została przesłana drogą elektroniczną na adres skarżącego w dniu 26 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 3 października 2016 r. organ podał, że uzupełniająco przesyła w załączeniu wydruk ze skrzynki odbiorczej wskazujący odebrane w dniu 18 czerwca 2016 r. wiadomości poczty elektronicznej.

Na skrzynkę pocztową [...] nigdy nie dotarł mail od skarżącego. Wiadomość od skarżącego nie wpłynęła na w/w skrzynkę Urzędu obsługiwaną przez sekretariat, nie zarejestrowano jej ani w skrzynce odbiorczej, ani w folderze wiadomości SPAM.

Z tych względów Urząd wniósł o oddalenie skargi.

Do pisma został dołączony wydruk ze skrzynki odbiorczej.

W piśmie z dnia 6 września 2016 r. skarżący poinformował, że otrzymał wnioskowaną informację w związku z powyższym cofa skargę w części to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Jednocześnie podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego i zasądzenia kosztów postępowania.

W zakresie podtrzymanej skargi stwierdził, że organ podnosi, iż wniosek skarżącego nigdy do organu nie dotarł, jak ocenił, przypuszczalnie z przyczyn technicznych. Zauważył, że skarżący nie może być obciążony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu. Skarżący wykazał, iż złożył skutecznie wniosek, który nie został zwrócony przez systemy elektroniczne organu.

Podał, że zwraca uwagę na najnowsze orzecznictwo NSA w przedmiocie problemów z doręczeniem napływającej do organu korespondencji elektronicznej. Skarżący powołał znaczny fragment, jak wskazał, postanowienia NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15.

Zauważył też, że żaden przepis p.p.s.a. nie uprawnia organu do żądania zwrotu kosztów postępowania od skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Warunkiem udzielenia informacji publicznej, czy też stwierdzenia bezczynności podmiotu w udzieleniu takiej informacji jest złożenie, doręczenie organowi, który posiada informację, wniosku.

Zgodnie bowiem z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek.

Wszelkie skutki dla organu wiążą się zatem z doręczeniem organowi wniosku. Jednakże te negatywne skutki, czy też obowiązki mogą powstać w momencie skutecznego doręczenie wniosku. W ocenie Sądu ciężar wykazania doręczenia wniosku spoczywa na wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wniosek został przesłany, jak wskazuje zainteresowany, drogą elektroniczną. Tym samym wnioskodawca powinien potwierdzić jego wpływ także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia.

Z urzędu Sądowi wiadomo, że wnioskodawca składa bardzo liczne skargi do sądów – w tym do tutejszego Sądu – na bezczynność organów w związku z nieudzieleniem informacji publicznej. W tutejszym Sądzie w czasie rozpoznawania niniejszej skargi – na wokandzie znalazły się inne sprawy, w których organy również twierdziły, że nie otrzymały wniosku. W części z nich po sprawdzeniu okazało się, że wnioski zostały skierowane do SPAM.

Tym samym w ocenie Sądu jeżeli są sygnały, że systemy działają niedoskonale i wnioski wysyłane drogą elektroniczną nie zawsze są kierowane prawidłowo, co nie zawsze wiąże się z winą organu, to zainteresowany udzieleniem informacji powinien albo zmienić sposób wysyłania wniosku albo upewnić się, czy sygnalizować, że taki wniosek został do organu przesłany.

Założyć bowiem należy, że intencją wnioskodawcy jest uzyskanie informacji, a nie składanie skarg do Sądu. Zatem choć nie mówi o tym żaden przepis współpraca i upewnianie się czy wniosek wpłynął jest wskazana, zwłaszcza w sytuacji sygnałów o niewłaściwych działaniach systemu.

Reasumując należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał za pomocą dowodu z opcji otrzymania raportu doręczenia, wpływu wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. do organu (patrz też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r. II SAB/Sz 56/16) – a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy.

Z drugiej strony należy stwierdzić, że utrudnione ze swej natury jest składanie dowodów na fakty negatywne, jednakże organ przy piśmie z dnia 3 października 2016 r., w którym już jednoznacznie podał, że korespondencja od wnioskodawcy z dnia 18 czerwca 2016 r. nie wpłynęła na skrzynkę pocztową, którą wskazał wnioskodawca – [...] – obsługiwaną przez sekretariat, nie zarejestrowano jej ani na skrzynce odbiorczej, ani w folderze wiadomości SPAM, przedstawił dowód w postaci wydruku ze skrzynki odbiorczej.

Wynika z niego jednocześnie, że w dniu 18 czerwca 2016 r. nie wpłynęła na skrzynkę pocztową Urzędu przesyłka od skarżącego (k-17 akt sądowych).

Zatem uznać należy, że strona podjęła wprawdzie próbę wykazania, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże nie przedłożyła żadnego dowodu, nie wykazała, że został on organowi doręczony. W tej sytuacji, gdy organ zakwestionował fakt otrzymania wniosku, twierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej otrzymał dopiero w dacie wpływu skargi na bezczynność, a skarżący posiadający profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, że doręczenia wniosku było skuteczne, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.

H.B.20.12.2016 r.