Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. Ł. i J. Ł. oraz Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 689/15 w sprawie ze skargi S. Ł. i J. Ł. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 689/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi S. L. i J. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P. - stwierdził nieważność paragrafu 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy D.[...] w W. w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m (pkt 1 wyroku), odrzucił skargę w części obejmującej paragraf 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy D.[...] w W. (pkt 2), stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 3), zasądził od Rady W. na rzecz skarżących S. L. i J. L. solidarnie kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w skardze, złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g., S. L. i J. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2010 r., w części obejmującej § 7 Planu w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. 12 z obr. [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] z obr. [...] położonej przy ul. D.[...] i ul. D.[...] (działka nr ewid. [...], tj. na terenie objętym ww. planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwała narusza interes prawny skarżących poprzez nieuzasadnione ograniczenie w § 7 planu maksymalnej wysokości zabudowy na działce skarżących przy ul. D.[...] do 8,5 m ( teren oznaczony symbolem MU I). Natomiast graniczenie wysokości zabudowy na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy P., K. oraz dla działek przy ul. D. - usytuowanych naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości - określono na 10,5 m. W § 5 planu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy dla nowej inwestycji. Rysunek planu dla działki nr [...] przy ul. D.[...], usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem U M/12, przewiduje przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek istniejącego budynku. Ustalona w ten sposób linia zabudowy powoduje, że przy szerokości działki wynoszącej 17 m zabudowa na jej połowie, czyli o szerokości ok. 8,5 m jest niemożliwa. Przy zachowaniu innych ustaleń planu, tj. § 12 pkt 13 stanowiącego, iż nieprzekraczalne linie zabudowy, nie wyrysowane na rysunku planu lub nie określone w ustaleniach szczegółowych, ustala się w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicy, do zabudowy pozostaje powierzchnia o szerokości 4,5 m.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej odrzucenie w zakresie kwestionowania linii zabudowy - z uwagi na wniesienie jej po upływie ustawowo przewidzianego terminu oraz o oddalenie skargi w pozostałej części, gdyż postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących i procedura planistyczna przeprowadzona została bez uchybień. Podniesiono, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie pomiędzy ul. P. a rezerwatem przyrody L. K.. Przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę L. K.. Wyższa zabudowa jest dopuszczona w kwartałach, w których już istnieją budynki wyższe. Organ wskazał, że przy dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m istnieje możliwość przekroczenia tej wielkości o 10% w przypadku wysokiego poziomu wód gruntowych. Nie można więc mówić, w przypadku działki skarżących, o ograniczeniu możliwości zabudowy, skoro przyjęte ustalenia, co do wysokości zabudowy, dają pełną możliwość zainwestowania działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i stwierdził, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegające na ograniczeniu dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m (§ 7 zaskarżonej uchwały). Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalna wysokością zabudowy ( 10,5m) na działkach położonych w sąsiedztwie. Sąd nie podzielił argumentacji organu, iż przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę L. K., gdyż nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Pomiędzy przedmiotowymi działkami, a L. K. znajdują się budynki o wysokości większej niż 8,5 m. Z przedstawionej przez organ dokumentacji nie wynika, że wysokość zabudowy zmniejsza się w przybliżeniu do L. K., co mogłoby służyć ochronie kompleksu leśnego. Działki skarżących są na przedmiotowym obszarze jednymi z niewielu, gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m. Zdaniem Sądu taka sytuacja świadczy o tym, że w odniesieniu do tych działek przekroczone zostały granice władztwa planistycznego. Sąd przywołał art. 140 K.C. oraz art. 33 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 149 ze zm.).

Sąd wskazał, iż na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę w powyższej części. Na podstawie zaś art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę w części dotyczącej naruszenia § 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] przy ul. D.[...] w W., gdyż złożona została po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń przez te same podmioty. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji i z art. 78 Konstytucji. Wezwanie jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2001/1/2). Z powyższych względów Sąd uznał, że pismo skarżących z dnia 5 grudnia 2014 r. nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Za skutecznie złożone wezwanie Sąd uznał pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011 r.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez S.L. i J. L. oraz Radę W..

W skardze kasacyjnej S. L. i J. L., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżono przedmiotowy wyrok w części, tj. co do punktu 2. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy z treści tego wezwania wynika, iż celem skarżących było uzyskanie zmiany niekorzystnego zapisu planu miejscowego, a ewentualnie uzyskanie odszkodowania, a nie wezwanie organu poprzedzające wniesienie skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. w części dotyczącej

§ 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości usytuowanej na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. D.[...] w W., w sytuacji kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zakwalifikował pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011 r. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia skargi na uchwałę Rady W., zaś wezwanie z dnia 5 grudnia 2014 r. stanowi ponowne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) pominięcie w treści uzasadnienia stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżących w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r. w zakresie wezwania przez skarżących organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa; b) brak dostatecznego wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyn uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wezwania kierowane przez skarżących do organu administracji publicznej z dnia 14 lipca 2011 r. i z dnia 5 grudnia 2014 r. stanowią to samo wezwanie, skutkujące odrzuceniem skargi w zaskarżonym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstwie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wydał zaskarżony wyrok bez dokładnej analizy treści pism kierowanych przez S.i J. L. w dniu 14 lipca 2011 r. i 5 grudnia 2014 r. do Rady W. oraz z pominięciem argumentacji pełnomocnika skarżących podniesionej w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r., stanowiącym w rzeczywistości uzupełnienie wniesionej skargi na uchwałę. Podkreślono, że wezwanie z art. 52 § 3 p.p.s.a, stanowi niezbędny warunek poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi samodzielnego środka zaskarżenia, lecz formalny wymóg skargi, a zatem jest przyczynowo związane z zamiarem danej osoby zaskarżenia kwestionowanego aktu. Jednocześnie niezbędnym dla uznania skuteczności skargi poprzedzonej powyższym wezwaniem jest jednakowy zakres przedmiotowy zarówno wezwania, jak i samej skargi. Sąd odstąpił od analizy treści poszczególnych pism kierowanych przez skarżących do organu przypisując im tożsamość spraw wyłącznie w oparciu o zastosowaną przez skarżących nazwę pisma z dnia 14 lipca 2011 r. Natomiast dokonanie interpretacji intencji skarżących zawartych ww. piśmie prowadzi do wniosku, iż zamiarem S. i J. L.ch było wyłącznie uzyskanie zmiany niekorzystnego zapisu planu miejscowego poprzez "usunięcie lub zmianę przebiegu linii zabudowy" ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu tzw. P., a w przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku - wypłata odszkodowania. Nie było zamiarem skarżących następcze wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a taka ich wola została wyartykułowana dopiero w wezwaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. Skarżący zarzucili, iż brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia co stało się podstawą uznania przez Sąd, iż wezwania kierowane przez skarżących w dniu 14 lipca 2011 r. i w dniu 5 grudnia 2014 r. stanowią to samo wezwanie. Nadto w uzasadnieniu wyroku pominięte zostało stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżących w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2015 r. odnoszące się do konieczności analizy treści poszczególnych wezwań kierowanych do organu przez skarżących, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiotowe pismo procesowe należało uznać za uzupełnienie skargi, co z kolei obligowało Sąd do przedstawienia stanowiska strony skarżącej w treści uzasadnienia wyroku stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest zgodne z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. i ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Rada W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 3 i 4.

Skarżąca Rada zarzuciła naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 i 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, wskutek pominięcia dokumentacji i wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139), dalej: "u.z.p.", w zakresie uprawnienia gminy ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów poprzez jego niezastosowanie;

- art. 33 u.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności, poprzez jego niezastosowanie;

- art. 1 ust. 1 oraz 1 ust 2 pkt 1-3 u.z.p. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad wartościami wskazanymi w tych przepisach;

- art. 37 u.z.p. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 32 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca Rada podniosła, że pogląd Sądu, że ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach położonych w sąsiedztwie, którą określono m.in. na 10,5 m, jest niezgodne z ustaleniami planu i stanem faktycznym. Dopuszczenie w planie wyższej zabudowy dotyczyło wybranych budynków wyłącznie po przeciwnej (północnej) stronie ulicy D.. Natomiast dla całego kwartału między D., S., P. i L. K., w którym znajduje się działka skarżących, obowiązuje wysokość 8,5 m (+ 10%). Skarżąca Rada wyjaśniła, że w dniu uchwalania planu na tym terenie istniały tylko trzy budynki o wysokości przekraczającej dopuszczoną planem, tj. działka nr [...],[...] i działka skarżących nr [...]. Te trzy budynki zostały dodatkowo zabezpieczone zapisem mówiącym o możliwości odtworzenia w istniejących gabarytach w przypadku klęski żywiołowej, a nadto ma tu zastosowanie art. 37 u.z.p. Natomiast wszystkie pozostałe budynki miały ok. 9, 35 m wysokości (a więc zgodnie z ustaleniami planu) albo 8,5 i mniej. Nie jest więc prawdą, że "działki Skarżących są na przedmiotowym obszarze jednymi z niewielu gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m". Zdaniem strony skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego stanowisko Sądu, że w zaskarżonym planie miejscowym miało miejsce nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadniona jest ingerencja w prawo własności skarżących. Wyjaśniono, że w rozpatrywanej sprawie zapisy planu dotyczące terenu MUI zostały ustalone biorąc pod uwagę następujące czynniki ładu przestrzennego: a) odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach) - teren MUI, w którym dopuszcza się funkcję mieszkaniową wyłącznie w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych i bliźniaczych zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i jest terenem najmniej intensywnym i najmniej dostępnym (granica z Rezerwatem L. K.) b) odpowiednie sąsiedztwo funkcji (bezkonfliktowe i dające najwięcej korzyści) - teren MUI zlokalizowany jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w granicy terenu ochrony hydrogeologicznej (zlewnia L. K.); Działka skarżących to druga działka od L.. Od strony zachodniej graniczy z terenem MU III - bliżej ulicy P. W terenie MU III dopuszczono wszystkie formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dopuszczono wolnostojące budynki do 4 mieszkań w budynku także zabudowę usługową na zasadach zapisanych w planie jest to teren o funkcji mieszkaniowo- usługowej bardziej intensywny i częściej odwiedzany (usługi), c) odpowiednia struktura pionowa (zachowanie proporcji wysokości) - na terenie MUI (teren o najmniejszej intensywności) jest 15 działek, obecnie 10 działek jest zabudowanych w gabarytach dopuszczonych planem (wysokość ok. 9, 35 m lub mniej), dwie działki są nie zabudowane, a trzy działki są zabudowane przed wejściem w życie planu budynkami o wysokości większej niż określona dla terenu; Wysokość maksymalna dopuszczona planem jest więc jest adekwatna do wysokości istniejących budynków w kwartale ulic D., S., P., granica L. K. - tereny MUI i MU III, d) odpowiednia struktura pozioma (harmonijna struktura użytkowania i władania, odpowiedni kształt i wielkość działek, pól, gospodarstwa wiejskiego, odpowiednie oddalenie od podmiotów gospodarczych) - wielkość działek jest dostosowana do istniejących wydzieleń; Przedmiotowe zapisy nie nakazują w żadnym przypadku likwidacji istniejącej zabudowy, ponad wysokość dopuszczoną planem. Zabezpieczeniem uprawnień nabytych w zakresie wykonywania prawa własności jest art. 37 u.z.p., zgodnie z którym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. W przedmiotowym planie nie zawarto takich innych zasad zagospodarowania. Nie doszło również do naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa. Budynek skarżących, zgodnie z pozwoleniem na budowę, ma wysokość 11,2 m. Nadbudowa budynku o takiej wysokości nie jest możliwa na żadnym terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w granicach planu. Wskutek wyeliminowania wyrokiem Sądu regulacji w zakresie wysokości zabudowy dopuszczone będzie dalsze podnoszenie bryły budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. i J. L., Rada W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a., jak i art. 147 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących dane postępowanie, w tym przypadku procedurę planistyczną. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak już wyżej wskazano - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej. W istotnych dla sprawy kwestiach Sąd ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to zagadnienia wysokości zabudowy jak i przyczyn potraktowania jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa pisma S. L. i J. L. z dnia 14 lipca 2011r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych danych.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001, z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji strony złożyły pisma procesowe załączając m.in. pisma pomiędzy skarżącymi a organem. W takiej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji korzysta z art. 106 § 3 p.p.s.a., ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wówczas obciąża Sąd obowiązek oceny przeprowadzonych dowodów i zawarcie tej oceny w uzasadnieniu wyroku jak też rozważenia wpływu bądź braku wpływu na wynik sprawy dowodów dopuszczonych przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 233 § 1 k.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Jeśli Sąd pierwszej instancji dopuszcza dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, dopuszcza się naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonych przez S.L. i J. L. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: m.p.z.p., a także kwestii dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia prawa i związanej z tym oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jest to tym bardziej istotne, że pełnomocnik skarżących do pisma procesowego z dnia 15 maja 2015r. dołączył pismo Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia 8 grudnia 2011r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżących o dokonanie zmian w m.p.z.p. dla terenu tzw. P.. W piśmie tym wyjaśniono, że "w obecnej sytuacji W. najpilniejsze jest sporządzanie planów miejscowych dla obszarów, które nie posiadają swojego prawa miejscowego. Ostateczna decyzja w sprawie podjęcia procedury zmiany planu, po analizie wykazującej konieczność przeprowadzenia takiej zmiany leży w gestii Rady W.". Do pisma z dnia 15 maja 2015r. pełnomocnik skarżących dołączył także wniosek z dnia 25 marca 2014r. ( w dniu 28 marca 2015r. wpłynął do Urzędu W. Biura Rady W. ) o dokonanie zmiany w m.p.z.p. P. – o zmianę przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy U. z dnia 5 czerwca 2014r. ( odpowiedź na wniosek z dnia 23 kwietnia 2014r. o wypłatę odszkodowania za szkodę wywołaną m.p.z.p. czyniącą działkę nr ewid. [...] położoną przy ul. D.[...] bezużyteczną). Także Rada W. podnosiła szereg kwestii dotyczących zaskarżonej uchwały, m.in. przyjętych kryteriów ustalenia wysokości zabudowy, w tym wysokości istniejącej już zabudowy w poszczególnych kwartałach. W aktach sprawy znajdują się m. in. zdjęcia i mapy, które – jak zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – pozostały poza oceną Sądu.

Brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny podnoszonych przez strony kwestii w połączeniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ i złożonych w toku postępowania przed Sądem nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie ocenił pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011r. w aspekcie pism złożonych przez pełnomocnika skarżących dla wykazania rzeczywistej woli skarżących, poprzestając wyłącznie na nazwie tego pisma - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy złożone pisma zdają się świadczyć, że organ pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011r. potraktował jako wniosek o wszczęcie procedury planistycznej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. P.. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się lakonicznie do argumentów Rady, powołując się ogólnikowo na akta sprawy.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut postawiony przez Radę o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., postawiony przez S.L. i J. L., gdyż przed wyjaśnieniem charakteru pisma skarżących z dnia 14 lipca 2011r. w świetle złożonych pism w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji i wyjaśnieniem, czy strony są w posiadaniu innych jeszcze pism wskazujących na rzeczywistą wolę skarżących, nie jest możliwa prawidłowa ocena charakteru tego pisma. Sąd pierwszej instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. może wezwać strony do złożenia dokumentów, w tym pism dotyczących powyższej kwestii, jeśli takie są jeszcze w posiadaniu skarżących i organu.

W tej sytuacji przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych, w tym dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 p.p.s.a.