Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Magda Froncisz SWSA Mariusz Kotulski (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.S. na bezczynność A. SA w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje A. SA z siedzibą w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku G.S. z dnia 8 lipca 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Skarżący G.S. pismem z dnia 1 grudnia 2015r. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa A. S.A w K. polegającą na nieudostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 8 lipca 2015r. (wysłanego za pośrednictwem poczty elektronicznej) informacji publicznej w postaci skanów umów dzierżawy/najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe, zawartych przez A. SA oraz jej poprzedników prawnych, z osobami fizycznymi i prawnymi przed ustawowym uregulowaniem instytucji służebności przesyłu. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w dniu 23.07.2013r. udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek (zgodnie z wolą skarżącego również w formie elektronicznej) informując, że żądane dokumenty w postaci umów dzierżawy/ najmu, nie stanowią informacji publicznej oraz objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. A. SA podtrzymała swoje stanowisko, że umowy zawarte z osobami fizycznymi i osobami prawnymi nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. dz.U z 2014 roku, poz. 782, poz. 1662). Spółka podniosła także, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "Ppsa"). Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. Nie budzi też wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przesadzono, że w myśl powołanego wyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – a podmiotem takim jest A. SA w K . Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że ww. przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek rozpoznać wniosek G.S. w przewidzianej prawem formie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powyższe oznacza, że A. S.A. w K. powinna zakończyć wszczęte wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem w terminie do 23 lipca 2015r.

Ponieważ żądane przez wnioskodawcę kserokopie/kopie "umów dzierżawy/najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe" związane są z wykonywaniem wspomnianego wyżej zadania publicznego jakim jest zapewnienie powszechnego dostępu do energii elektrycznej, co ma znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP.

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taka informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15. 01. 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA).

Podsumowując powyższe rozważania, przedsiębiorstwo energetyczne powinno było załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części.

Jeżeli Spółka takowe umowy posiada, to mogłaby je udostępnić anonimizując dane wrażliwe (dane osobowe, numery działek, cenę itp.) lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia tych informacji np. ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej np. prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorstwa – na co powołuje się zresztą Spółka w odpowiedzi na skargę.

Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku G.S. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 lipca 2015 r. polegającego na udostępnieniu "skanów umów dzierżawy/najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe, zawartych przez A. SA oraz jej poprzedników prawnych, z osobami fizycznymi i prawnymi przed ustawowym uregulowaniem instytucji służebności przesyłu (...).

Odpowiedź spółki nie polegała bowiem na przesłaniu skanów ww. dokumentów. Spółka w piśmie z 23 lipca 2015r. poinformowała, że żądane dokumenty w postaci umów dzierżawy/ najmu, nie stanowią informacji publicznej oraz objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie ww. przepisu, przy czym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, jak również w żaden sposób niw kwalifikuje się ona do wymierzenia organowi grzywny.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.