Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego w sprawie budowli ziemnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...], znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...]., znak: [...].

Decyzją tą organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. S., właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L. w sprawie nawiezienia ziemi i deniwelacji sąsiedniej działki nr [...].

W toku kontroli w dniu 25 września 2014r. ustalono, że właściciel tej działki – J. S. nawiózł na nią – bez pozwolenia na budowę - znaczną ilość ziemi (w ilości ok. 1000 m), a następnie dokonał jej niwelacji; w efekcie grunt został podniesiony o ok.0,6 m (z jednej strony) i 2,2 m (z drugiej), tworząc nasyp. Nawiezienie ziemi miało na celu zlikwidowanie uskoku oraz zmniejszenie nachylenia terenu działki w stronę pasa drogowego. Ustalono, że wykonane roboty nie zmieniły naturalnego spadku terenu, a poziom działki nr [...] został dostosowany do poziomu terenu działek sąsiednich nr [...] Roboty te nie naruszają również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. C. III (uchwała Rady Miasta L. z dnia 17 listopada 2005r., Dz.Urz. Woj. L. . z dnia 9 stycznia 2006r., nr [...], poz. 17), gdyż w świetle tego planu działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy rezydencjonalnej - M5, w strefie rzeki [...] – SOK2, strefie miejskiej Y2 oraz w strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszarów G. Czechowskich.

W piśmie Urzędu Miasta L. W. O. Środowiska z dnia 2 grudnia 2014r. wskazano ponadto, że plan dopuszcza na terenach budowlanych przy ul. [...] niezbędną deniwelację terenu (jego przekształcenie) wynikającą z potrzeb użytkowania, przy zachowaniu zasadniczego ukształtowania terenu.

Podczas kolejnej kontroli w dniu 9 października 2015r. stwierdzono, że inwestor obniżył teren o ok. 0,25 -0,30 m, pozostawiając jednocześnie przejście od strony działki nr [...] o szerokości 0,7 – 0,75 m; inwestor wykonał również od strony działki nr [...] zabezpieczenie przed zalewaniem zgodnie z zaleceniem Urzędu Miasta L. W. O. Środowiska zawartym w piśmie z dnia 11 września 2014r.

M. S. podnosił, że nawieziona ziemia jest budowlą ziemną, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i że została zrealizowana sprzecznie z zapisami planu miejscowego, dlatego powinna zostać zlikwidowana.

Organy obu instancji nie podzieliły tego stanowiska uznając, że nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych, a więc wykonane roboty nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego, lecz wyłącznie przepisom ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych, a za taki – zdaniem organu – nie można uznać nawiezionej ziemi.

Z tych względów postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił, że organ błędnie przyjął, że sporny nasyp ziemny nie jest budowlą ziemną, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż jego parametry wskazują na to, że jest to obiekt kubaturowy, a ze względu na cel jaki pełni należy go potraktować jako całość użytkowo- techniczną. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że obiekt ten nie podlega regulacjom Prawa budowlanego, a więc umorzenie postępowania było wadliwe.

Niezasadnie również – zdaniem skarżącego – organ stwierdził, że nasyp nie narusza planu miejscowego, bowiem wprawdzie przepis § 60 ust. 6 planu dopuszcza niwelację terenu w obszarze obejmującym działkę nr [...], ale tylko w celu realizacji potrzeb wynikających z użytkowania nieruchomości (które w niniejszej sprawie nie wystąpiły, gdyż inwestor oświadczył, że nawiezienie ziemi nie jest związane z zabudową działki budowlanej) oraz wymaga zachowania zasadniczego ukształtowania terenu, a za takie nie można uznać nasypu o tak znacznych rozmiarach.

Skarżący podniósł dodatkowo, że organ uznając się za niewłaściwy w sprawie, powinien stosownie do art. 65 § 1 kpa przekazać sprawę organowi właściwemu.

Skarżący zarzucił więc organom naruszenie przepisów postępowania tj. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, art. 105 w zw. z art. 65 § 1 kpa (nieuzasadnione umorzenie), co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3, 1, 7 w zw. z art. 28 i 41 Prawa budowlanego i § 60 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. C. III.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rację ma skarżący, że organy co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe.

Pogląd organu, że nasyp ziemny nie należy do obiektów budowlanych i że w konsekwencji nie podlega regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", jest wadliwy.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – "obiekt budowlany" to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.

"Budowla" to z kolei - zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy – m.in. "budowla ziemna".

Ustawa nie przewiduje wprawdzie definicji budowli ziemnej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się słusznie, że nasyp ziemny stanowi taką budowlę (zob. wyrok NSA o/z w G. z dnia 20 listopada 2003r., II SA/Gd 1828/). Jak ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007r., II OSK 813/06 - "wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi całość techniczno – użytkową, o której mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet, jeśli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń".

Bezspornie w niniejszej sprawie inwestor wykonał na swojej działce nr [...] nasyp, a celem tego nasypu było zlikwidowanie uskoku przy pasie drogowym – okoliczność ta nie jest kwestionowana.

Ze względu na rozmiary nasypu, zamierzony sposób jego wykonania i cel, należało uznać, że stanowi on całość techniczno – użytkową, a więc jest budowlą ziemną i jednocześnie samodzielnym obiektem budowlanym.

Umorzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyłącznie z tego powodu, że nasyp nie stanowi obiektu budowlanego, było więc wadliwe.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

Organ nie wykazał, by taka sytuacja zachodziła.

W szczególności istnieje jego przedmiot – nasyp, będący obiektem budowlanym, a więc należało wyjaśnić czy został on wykonany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania było zatem co najmniej przedwczesne.

Organ naruszył więc przepisy prawa procesowego, tj. art.7, 77, 107 § 3 oraz 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Badając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko Sądu i odniesie się merytorycznie do zarzutów odwołania.