Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f, 5, 18 ust. 1, 1a, 1b, 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), art. 130 ust. 2, art.132 ust. 1a, 2, 3a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) Starosta [...] orzekł:

1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.304.415,00 zł. za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,0004ha, [...] o pow. 0,0068ha, [...] o pow. 0,1433ha i [...] o pow. 0,0319ha obr. [...] objętą księgą wieczystą nr [...] która z dniem 11 lipca 2014r. stała się własnością Gminy Miejskiej [...];

2) o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1:

- w kwocie 1.256.931,00 zł na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, -

Zakłady [...] sp. z o. o. w K. w likwidacji.

- w kwocie 28.157,00 zł na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej

S.A. podmiotu, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe (służebność przesyłu) do nieruchomości,

- w kwocie 19.327,00 zł na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. podmiotu, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe (służebność przesyłu) do nieruchomości;

3) o zobowiązaniu Gminy Miejskiej [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie I na rzecz

wymienionych w pkt. 2 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym

niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Starosta [...] podał, co następuje:

Decyzją z dnia 7 października 2015 r. na podstawie art. 11 a, 11 f, 12, 16, 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] w K.". Jednocześnie zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren; zatwierdzono projekt budowlany, ustalono obowiązek istniejących sieci uzbrojenia terenu wymienionych, zezwolono na wykonanie obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia ternu, ograniczono korzystanie z wymienionych nieruchomości. Decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzje w części i orzekł merytorycznie wprowadzając jedynie korekty.

Ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został zatwierdzony podział m. in. działek ewidencyjnych nr: [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] o pow. 2,8677 ha na działki nr [...] o pow. 0,1433ha (wydzieloną pod inwestycję drogową), [...] o pow. 0,0319ha (wydzieloną pod inwestycję drogową) i [...] o pow. 2,6925ha, nr [...] o pow. 0,0214ha na działki nr [...] o pow. 0,0068ha (wydzielona pod inwestycję drogową) i [...] o pow. 0,0148 ha.

Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...], stała się własnością Gminy Miejskiej [...]. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. - "odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe".

Zasadnicze znaczenie ma więc kwestia określenia stanu prawnego nieruchomości na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi podstawę określenia kręgu osób, którym przysługują na ten dzień prawa do nieruchomości.

Na podstawie księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) i [...] (z której zostały wydzielone działki nr [...] i [...]) obr. [...] jedn. ewid. [...] ustalono, że według stanu na dzień 11 lipca 2014 r., jako właściciel nieruchomości ujawnione były "Zakłady [...] sp. z o.o. W odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] grudnia 1955 r. znajduje się informacja o otwarciu likwidacji spółki, jako podstawę wpisu powołano postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w K. Wydział III Ksiąg Publicznych sygn. akt [...]. Zatem na dzień wydania decyzji Wojewody [...] właścicielem nieruchomości były Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji. Według danych z Krajowego Rejestru Sądowego dla Spółki ustanowiono likwidatorów w osobach: C. K. oraz A. J.

Według stanu na dzień 7 października 2013 r. tj. na datę wydania decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawierał wpisy:

nieograniczona czasem, odpłatna służebność przesyłu polegająca na prawie korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] ([...]) obciążonej przebiegiem sieci c.o 2XDN 800 i kanalizacji odwadniającej o średnicy 250 w pasie biegnącym nad tymi urządzeniami oraz w strefie ochronnej wzdłuż sieci c.o. i kanalizacji odwadniającej wyznaczonym od strony ul. [...] linią poprowadzoną 3 metry od skrajnej części kanału ciepłowniczego z tym, że przy komorze ciepłowniczej (posadowionej na działce nr [...]) linia poprowadzona będzie po ścianach komory c.o., a z drugiej strony ograniczonym linią poprowadzoną 1 metr od kanalizacji odwadniającej, o łącznej powierzchni 3048 m kw - na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa

Energetyki Cieplnej S.A.;

na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obejmującej działki nr [...] i [...] obr [...] na czas nieoznaczony za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości 35.000 zł netto plus należny podatek Vat w wysokości 23% służebność przesyłu polegająca na pozostawieniu w gruncie na działce nr [...] obr [...] studni spustowej służącej odprowadzeniu wody z magistrali o średnicy 1200 wraz z instalacją studni zajmującej łącznie pow. 4m2; pozostawieniu w gruncie na działce nr [...] obr [...] sieci wodociągowej średnicy 1200 na długości 56 m wraz z pozostawieniem pasa terenu wolnego od zagospodarowania i zadrzewienia o szerokości po 3 m licząc od krawędzi przewodu po każdej z jego stron - zgodnie z załącznikami graficznymi tj. wyrysem z map ewidencyjnych działek nr [...] i [...] z naniesionym kolorem zielonym, przebiegiem trasy służebności wraz z pasem ochronnym; zapewnieniu służbom eksploatacyjno-remontowym MPWIK S.A. nieograniczonego w czasie niezakłóconego dostępu do studni spustowej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz sieci wodociągowej zlokalizowanej na działce [...] w zakresie niezbędnym dla prowadzenia prac eksploatacyjnych, remontowych w tym przebudowy sieci w dotychczasowych parametrach technicznych oraz usuwania awarii (dalej prawo dostępu); korzystanie z prawa dostępu wymaga każdorazowego uzgodnienia terminu i czasu trwania planowanych robót z właścicielem, przy czym właściciel nie może takiej zgody odmówić (nie dotyczy sytuacji awaryjnych) na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...].

Zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, a do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 130 ust. 2 oraz art. 134. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." "Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego

przeznaczenia.

Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględniania ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." W myśl art. 36 ust. 2 rozporządzenia, "w przypadku, gdy dane z lokalnego regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym." Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, "w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %." Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomość drogowych".

W niniejszej sprawie były sporządzane kolejno trzy operaty szacunkowe.

Operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r. sporządzony przez Z. Z. - nr uprawnień [...] został uznany przez organ administracji za wadliwy. Analiza aktów notarialnych Rep. A nr [...], Rep. A nr [...] oraz Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie potwierdziła danych ujawnionych w Rejestrze Cen i Wartości Nieruchomości, na który powoływał się autor ww. operatu w odpowiedzi z 31 marca 2015 r. Również wyjaśnienia Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] spowodowały, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania uznał, iż przyjęte w operacie transakcje nie mogą wchodzić w zakres nieruchomości przyjętych do porównania wykonywanych w celu określenia wartości nieruchomości objętych postępowaniem.

W związku z powyższym uzyskano nowosporządzony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 r., w którym wartość nieruchomości została określona w wysokości 869.070,03 zł, w tym kwota: 868.643,52 zł - wartość gruntu, 426,1 zł- wartość składników roślinnych. Wartość ograniczonych praw rzeczowych ustalono natomiast na kwotę 19.450,67 zł. jednak w opinii z dnia [...] września 2015 r. Komisja Opiniująca [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych stwierdziła, że operat ten zawiera błędy dyskwalifikujące, stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mające istotny wpływ na odwzorowanie rynku i określona wartość nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, wykonanie nowego operatu zlecono innemu rzeczoznawcy majątkowemu- T. B. Sporządzony przez niego operat z dnia [...] listopada 2015 r. określał wartość nieruchomości nr [...], [...] i [...] i [...] wg jej stanu na dzień 7 października 2013 r. i wg wartości na dzień 5 listopada 2015 r. Wartość całej nieruchomości ustalono w wysokości 1.304.415,00 zł, w tym 1.303.193,00 zł wartość gruntu; 1.222,00 zł – wartość składników roślinnych. Wartość ograniczonych praw rzeczowych ustalono na kwotę 47.484,00 zł. Od ww. operatu strony postępowania nie wniosły sprzeciwu, dlatego operat ten stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta [...].

Zdaniem strony odwołującej się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki nie zostało przeprowadzone z należytą starannością w zakresie sprawdzenia poprawności wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r. Wskazał odwołujący się, że "wyceniana nieruchomość nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] położona jest w obszarach MW-tereny o przewyższającej funkcji zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności, zaś część działki nr [...] i [...] znajduje się na terenie zieleni publicznej a niewielki południowy fragment - w korytarzu podstawowego układu drogowego ulicznego". Nadto przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku nieruchomości "Rynek gruntów inwestycyjnych" opisuje m. in. nieruchomości o przeznaczeniu bliżej nieokreślonym nazwanym przez rzeczoznawcę "inwestycyjnym", jednak w próbce reprezentatywnej obejmującej transakcje wg biegłego najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej zamieszczonych zostało tylko sześć pozycji. Zdaniem odwołującego nie jest to wystarczająca analiza rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Podniesiono nadto, że w tabeli na stronie nr 14 autor operatu podał daty transakcji, położenie (jedn. ewidencyjna, obręb), przeznaczenie, powierzchnię, ceny transakcyjne oraz jednostkowe. Nie podano natomiast podstawowych informacji o nieruchomościach w kontekście przyjętych do wyceny cech rynkowych, co utrudnia weryfikację podobieństwa nieruchomości względem przedmiotu wyceny, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 2468/11. Wątpliwości budzi także dobór transakcji pod kątem powierzchni nieruchomości porównawczych oraz uwzględnienie w próbce reprezentatywnej działek, co do których wydane zostały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Powyższe może wpływać na zawyżenie wartości jednostkowej szacowanego gruntu i w konsekwencji na zniekształcenie końcowego wyniku procesu wyceny.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji wniosły o nieuwzględnienie odwołania oraz o przyznanie odszkodowania w kwocie zasądzonej w decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. powiększonej o należny podatek od towarów i usług zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podatkowego oraz o kwotę w wysokości 8 610,00 zł brutto stanowiącą rekompensatę za szkodę rzeczywistą poniesioną w toku postępowania przed organem I instancji, w celu wykazania wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w piśmie z dnia 5 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia 15 września 2016 r. ([...]) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że T. B. określił wartość nieruchomości stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z terenu jednostki ewidencyjnej [...] Miasta [...]. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi, w wyniku której biegły stwierdził, iż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są wyższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Wedle organu odwoławczego z powyższego wynika, że biegły w sposób niewystarczający uzasadnił powody uznania za najbardziej podobne do przedmiotu wyceny transakcji nr 2, 3 i 5 ze zbioru sześciu transakcji opisanych na str. 14 operatu szacunkowego. Tym samym w związku z niezamieszczeniem w operacie szacunkowym, jak również w złożonych w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. wyjaśnieniach szczegółowej analizy wszystkich sześciu nieruchomości przyjętych do bazy porównawczej pod kątem uwzględnionych w operacie szacunkowym cech rynkowych, za niedostateczną uznać należy informację rzeczoznawcy majątkowego zawartą w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r., że "z próbki 6 nieruchomości przedstawionych na stronie 14 wybrał 3 najbardziej podobne (kierując się cechami cenotwórczymi i ich wagami) i w oparciu o nie dokonał wyceny nieruchomości (por II SA/Po 814/12). Zasadne byłoby natomiast opisanie w operacie szacunkowym większej ilości nieruchomości odnotowanych w wyniku analizy rynku, o której napisał biegły w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r.

Niezależnie od powyższego organ za błędne przyjął określenie wartości przedmiotu wyceny na dzień 5 listopada 2015 r. w sytuacji sporządzenia operatu szacunkowego w dniu [...] listopada 2015 r. Zgodnie z § 36 ust. 1rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Organ odwoławczy ustalił nadto, że żadna z nieruchomości przyjętych do porównania, dla których przeznaczenie ustalono na podstawie decyzji "wz", nie była objęta ustaleniami planu miejscowego (por. pismo biegłego z dnia 11 kwietnia 2016. Tym samym z uwagi na dyspozycję art. 154 ust. 2 ugn i kwestionowanie przez stronę odwołującą faktu uwzględnienia przez biegłego nieruchomości, dla których wydano decyzję "wz" nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uwzględniania w wycenie nieruchomości, których powierzchnie są różne od powierzchni nieruchomości wycenianej stwierdził, iż biegły po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości nie przyjął cechy rynkowej "powierzchnia" uznając, iż nie ma ona wpływu na cenę nieruchomości z tak określonego rodzaju rynku nieruchomości. Tymczasem kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym (por. I OSK 829/12). Tak więc dokonana w ten sposób wycena jest nieprawidłowa .Tym samym analizowany operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do stanowiska Zakładów [...] sp. z o.o. w likwidacji wskazał, że ceny transakcyjne przyjętych nieruchomości porównawczych winny być cenami netto, podobnie jak określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością netto niezawierającą podatku VAT (por. I SA/Wa 1656/10). Jeśli chodzi o kwestie powiększenia ustalonego odszkodowania o "kwotę w wysokości 8 610,00 zł brutto stanowiącą rekompensatę za szkodę rzeczywistą poniesioną w toku postępowania przed organem I instancji, w celu wykazania wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego", to obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania takiej rekompensaty przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne.

Wedle organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, Starosta [...] winien odnieść się do treści pism Urzędu Miasta [...] Wydział Skarbu Miasta z dnia 16 maja 2016 r. oraz z dnia 1 września 2016 r., w których wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. częściowo zajęte pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...], jak również, że w chwili obecnej w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta [...] prowadzone jest postępowanie wyjaśniające na okoliczność czy objęte orzeczeniem z dnia 17 czerwca 1953 r. nieruchomości oznaczone jako pgr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] b. gm. kat. [...] odpowiadają działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oceniając ich potencjalny wpływ na przedmiotowe postępowanie.

Na powyższe rozstrzygnięcie Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ww. decyzje w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym nieskierowania opinii operatu szacunkowego do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji;

- art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez art. 140 kpa polegające na błędnej ocenie operatu szacunkowego dokonanej z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, podjęciu nielogicznych i sprzecznych z materiałem dowodowym wniosków i w konsekwencji błędne ustalenie, iż operat szacunkowy jest nieprawidłowy i nie może być podstawą dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, podczas gdy operat jest prawidłowy i odpowiada obowiązującym przepisom prawa;

- 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o utrzymaniu decyzji Organu I instancji w mocy;

- art. 263 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu wniosku o należnych Zakładom [...] sp. z o.o. w likwidacji kosztach w wysokości 8610 złotych brutto tytułem poniesionych udowodnionych dokumentami wydatków na dokonanie oceny poprzedniego operatu szacunkowego przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w K.;

- art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zaniechaniu skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny merytorycznej jego prawidłowości, co doprowadziło do błędnej i dokonanej z przekroczeniem uprawnień jego oceny i z tej przyczyny uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r., która w przypadku dokonania oceny operatu szacunkowego zgodnie z powołanym przepisem, zostałaby utrzymana w mocy;

- art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. tj. z 2015 r., poz. 2031) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, iż operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem powołanych przepisów, podczas gdy operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa, co zostałoby potwierdzone w przypadku dokonania prawidłowej oceny operatu szacunkowego, a w szczególności w razie poddania go ocenie właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że operat szacunkowy odpowiada przepisom prawa, w tym między innymi został sporządzony z uwzględnieniem § 36 ww. rozporządzenia, co wynika wprost z jego treści. W pkt 14 - wynik końcowy na strome 28, w rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił bowiem, że wartość prawa własności nieruchomości przyjęta została według i na dzień 7 października 2013 r. oraz aktualnych cen i bez uwzględnienia nakładów po utracie prawa do władania nieruchomością. Nadto, wedle skarżącej ocena dokonana przez organ II instancji , w zakresie obejmującym kwestie prawidłowości doboru transakcji do porównania została dokonana z przekroczeniem ustawowych kompetencji i wkracza w sferę wymagającą wiedzy specjalistycznej. Skoro bowiem organ odwoławczy, pomimo złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, nadal miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, winien on stosownie do treści art. 157 ugn wystąpić do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu dokonania oceny merytorycznej operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów dokonał analizy merytorycznej operatu, poddając w wątpliwość prawidłowość przeprowadzenia przez rzeczoznawcę analizy rynku i uznania za najbardziej podobne do przedmiotu wyceny transakcji nr 2,3,5 ze zbioru sześciu transakcji opisanych na str. 14 operatu. Wbrew twierdzeniom organu, analiza rynku jest wyczerpująca, przedstawiona w sposób spójny i logiczny. Natomiast wycena nieruchomości została sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia rady ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – dotyczącymi metody porównywania parami. Ponadto w §4 ust. 4 ww. rozporządzenia brak jest informacji o sposobie czy konieczności szczegółowego opisu cech nieruchomości. Fakt, że porównywane nieruchomości są nieruchomościami podobnymi wynika wprost z operatu oraz definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ww. ugn. Nadto - przy metodzie porównywania parami (wybranej przez autora) żaden przepis nie nakazuje w dokonywaniu analizy rynku podawania minimalnej i maksymalnej liczby transakcji nieruchomościami, co ma miejsce w przypadku metody korygowania ceny średniej. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego na str. 21 operatu rzeczoznawca szczegółowo opisał cechy rynkowe nieruchomości podobnych. Z powyższego wynika, że organ najwyraźniej nie zapoznał się z treścią operatu.

Wojewoda [...] pomylił kryteria właściwe dla stosowania metody porównania parami i metody korygowania ceny średniej, zarzucając rzeczoznawcy niedopełnienie obowiązków właściwych dla metody korygowania ceny średniej, podczas gdy z operatu wynika, że rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, aby w/w przesłanki zachodziły. W sprawie o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności najistotniejszym elementem postępowania wyjaśniającego jest operat szacunkowy. Rację mają przy tym organy, że operat taki jest dowodem podlegającym ocenie organu administracji. Niejednokrotnie, dla dokonania prawidłowej oceny, konieczne okazuje się uzyskanie od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień, czy nawet uzupełnienie opinii. Organ odwoławczy podjął próbę skorzystania z takiego narzędzia, lecz w wyegzekwowaniu od rzeczoznawcy miarodajnej odpowiedzi nie był konsekwentny. Poprzestając na uznaniu za niezadowalającą odpowiedź biegłego, organ odwoławczy sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z zaleceniem powołania innego rzeczoznawcy. W ocenie Sądu, podjęte przez organ odwoławczy działania nie były wystarczające. Wskazać bowiem należy, że – jakkolwiek wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia 22 lipca 2016 r. (k.54 akt) są rzeczywiście lakoniczne – to zakresem odpowiadają równie lakonicznym pytaniom sformułowanym przez organ (k.52 akt). Wyeksponowane i opisane przez organ braki operatu mające uzasadniać jego negatywną ocenę nie były przedmiotem pytań do rzeczoznawcy. Mimo to organ stwierdził, że ani operat, ani udzielona odpowiedź nie zawierają "szczegółowej analizy wszystkich sześciu nieruchomości przyjętych do bazy porównawczej" i nadto, że "za uzasadnione należałoby uznać opisanie w operacie większej ilości nieruchomości odnotowanych w wyniku analizy rynku". Zawarte w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy na tak opisane wątpliwości odpowiadać nie mogły, bo stanowiły jedynie precyzyjnie zakreśloną odpowiedź na zadane pytania. Nic jednak nie stało na przeszkodzie, aby nadal pozostające niejasnymi dla organu kwestie, podlegały co najmniej próbie dalszych wyjaśnień, w tym także – w razie potrzeby – w bezpośrednim, a nie pisemnym kontakcie z rzeczoznawcą (oczywiście w formie przewidzianej przez kpa). Tę zatem przyczynę organ odwoławczy zbyt pochopnie uznał za uzasadniającą konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza w sytuacji, kiedy oceniany operat był już trzecim operatem w sprawie.

Z całą pewnością też nie stanowi - i to bez dalszych wyjaśnień - dostatecznej przyczyny przekazania sprawy organowi I instancji to, że biegły jako datę ustalenia wartości nieruchomości wymienił dzień 5 listopada 2015 r., a opinia nosi datę [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy, wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2003 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości ustala się przy uwzględnieniu cen z dnia ustalania odszkodowania, ale nie stwierdził, aby opisana, kilkudniowa różnica, miała jakiekolwiek w sprawie znaczenie. Warto przy tym zauważyć, że sformułowanie "według cen nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania" jest pewnym skrótem myślowym, który w istocie oznacza konieczność ustalania wysokości odszkodowania wg. cen aktualnych. Dosłowne rozumienie w/w sformułowania prowadziłoby do wniosku, że miernikiem odszkodowania musiałyby być ceny transakcji z jednego dnia, w którym to dniu jednocześnie wysokość odszkodowania winna być oszacowana przez rzeczoznawcę i ustalona wydaną w tymże dniu decyzją.

Organ I instancji ustalił, że działki [...], [...], [...] i [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających inwestycję drogową, będące dotychczas własnością Zakładów [...], stały się własnością Gminy Miejskiej [...]. Ustalenia tego żadna ze stron nie kwestionowała. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego Gmina, będąca wszak od początku stroną postępowania, przekazała informacje o tym, że działki [...] i [...] "mogą podlegać działaniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" oraz o tym, że w Urzędzie prowadzone jest postępowanie mające na celu ustalenia czy w/w cztery działki były objęte orzeczeniem wywłaszczeniowym z 17 czerwca 1953 r. (pisma – k. 61,62,37,36). Organ odwoławczy, nie poczyniwszy żadnych własnych ustaleń i ocen choćby co do tego, czy i jakie ewentualnie postępowanie administracyjne toczy się w związku z w/w kwestiami i jaki może mieć ono wpływ na wynik sprawy rozpatrywanej, a priori założył, że wyjaśnienie powyższego wymaga przekazania sprawy organowi I instancji. Nie ustalił też, czy co do nieruchomości, z których pochodzą działki wymienione w zaskarżonej decyzji, była wydana decyzja na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - i nie poddał analizie wykazu zmian gruntowych (co słusznie podniósł pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, w postępowaniu odwoławczym sprawa administracyjna rozpatrywana jest ponownie w całości. Organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia, choćby wymagało ono przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przekazania zaś sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie uzasadniają bliżej niedookreślone i nieudokumentowane przypuszczenia, że Zakłady [...] znacznie wcześniej utraciły własność wymienionych w decyzji działek.

Uchybieniem organu odwoławczego było i to, że istotny w sprawie dokument (pismo z dnia 1 września 2016 r. dotyczące orzeczenia wywłaszczeniowego z 1953 r.) został włączony do akt już po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

Są to powody, dla których zaskarżoną decyzję uznać należało za wydaną z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 263 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne (niż wymienione w § 1) koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Rzecz w tym, że owego zaliczenia organ nie dokonuje w samej decyzji, lecz w odrębnym, zaskarżalnym postanowieniu (art. 264 kpa). Wydając decyzję w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle w/w przepisu nie stosował, nie mógł więc dopuścić się jego naruszenia. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, czy rzeczywiście wydatek poniesiony przez skarżącą (którego efektem była negatywna ocena operatu szacunkowego), może być zaliczony do kosztów postępowania administracyjnego i czy w ogóle dopuszczalne jest rozliczenie tego wydatku w trybie przepisów 262 i nast. kpa.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.