Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. M. i C. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala-

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian dotyczących działki nr 558/2.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240 poz. 2027 z późn. zm., uwaga Sądu powinno być: tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287).

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku H. i C. M. z dnia [...].02.2008r. oraz licznych pism kierowanych do organów administracji publicznej realizujących zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przyczyny zmniejszenia w części opisowej operatu ewidencyjnego m. [...] powierzchni działki nr 558/2 (stanowiącej współwłasność H. i C. M.), z 0,5100ha na 0,5010ha, Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. (nr [...]) odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] zmiany powierzchni działki nr 558/2. Decyzja ta na skutek odwołania została decyzją z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] maja 2009r., nr [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] tj. w jednostce rejestrowej nr 943 wpisanej na rzecz M. C. w 1/2 części M. H. w 1/2 części – zmienił powierzchnię działki nr 558/2 z dotychczasowej 0,2010ha w tym: RIIIb- 0,3477ha, B-0,1533 ha na nową powierzchnię 0,51ha w tym: RIIIb-0,36ha, B-0,15ha.

Również i ta decyzja została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] dwukrotnie decyzjami odpowiednio z dnia [...] grudnia 2009r. (nr [...]) i z dnia [...] maja 2010r. (nr [...]) orzekał o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w jednostce rejestrowej nr 943. Jednakże decyzje te zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odpowiednio decyzjami z dnia [...] lutego 2010r. (nr [...]) i z dnia [...] lipca 2010r. (nr [...]) uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian dotyczących działki nr 558/2.

W uzasadnieniu organ, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wyjaśnił, że stan ewidencyjny działki nr 558/2 został wykazany

w obowiązującym operacie ewidencyjnym w wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków m. [...] przeprowadzonych w oparciu o dane geodezyjne zawarte w sporządzonym w 1984r. operacie z podziału działki nr 558 na działki nr 558/1 i 558/2. Podniesiono, że przeprowadzenie na gruncie przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego czynności z ustalenia przebiegu granic działki nr 558/2 z działkami sąsiednimi nie odniosło pozytywnego rezultatu, gdyż właściciele działki nr 558/2 nie zgłosili się, a obecny na gruncie właściciel działki nr 558/8 wskazał przebieg granicy znacząco różniący się od wykazanej w operacie ewidencyjnym.

Na powyższą decyzję odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyli H. M. i C. M. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że wydana została decyzja, podczas gdy oni nie składali takowego wniosku. Podnieśli, że pismo z dnia [...] października 2010r. skierowane do Wojewody zostało potraktowane jako nakazujące przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które do tej pory nie zostało rozpoczęte.

Po rozpatrzeniu odwołania wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011r.

W jej uzasadnieniu wskazał, że obowiązująca powierzchnia działki nr 558/2 wynosząca 0,5010ha została wykazana w operacie ewidencyjnym m. [...] w wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonych w latach 2004-2005. Powierzchnia tej działki obliczona została do m² w oparciu o dane techniczne wynikające z operatu pomiarowego z podziału działki nr 558 sporządzonego w 1984r. oraz operatu pomiarowego z podziału działki nr 558/1 sporządzonego w 1991r. Organ I instancji dokonując weryfikacji dokumentacji geodezyjnej dotyczącej historii wydzielenia działki nr 558/2 podał, że w 1984r. został wykonany podział działki nr 558 na działki nr 558/1 i 558/2 o pow. 0,5100 ha. Sporządzona mapa uzupełniająca została opracowana na podkładzie mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880, posiadającej małą wartość techniczną. Powierzchnia działki nr 558/2 została obliczona w oparciu o pomierzone wówczas punkty graniczne i miary czołowe ww. działki metodą graficzną i zgodnie z wymogami technicznymi wykazana została z dokładnością do ara tj. 0,5100ha.

W 1991r. został wykonany podział działki nr 558/1 na działki nr 558/3 i 558/4.

W sporządzonym operacie dokonano również pomiaru punktów granicznych metodą ortogonalną dla działki nr 558/2. Operat ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego pod nr [...] w dniu [...].10.1991r. Następnie w latach 2004-2005, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U.

z 2001r. Nr 38, poz. 454/, zostały przeprowadzone prace geodezyjne związane

z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. W pracach tych wykorzystane zostały dane pozyskane z dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, w tym z operatu z 1984r. i 1991r. W toku tych prac H. i C. M. nie składali uwag ani zastrzeżeń do danych ewidencyjnych działki nr 558/2 uwidocznionych w projekcie zmodernizowanego operatu ewidencyjnego. Informacja, że projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencyjnym, została stosownie do art. 24a pkt 8 P.g.k., została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 17.11.2005r. Nr 138, poz. 2116.

Organ II instancji wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazuje, że w trakcie prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr 558/2 uległa zmianie z 0,5100ha na 0,5010ha. Zlecone przez organ I instancji jednostce wykonawstwa geodezyjnego ustalenie na gruncie przebiegu granic działki nr 558/2 z sąsiednią działką nr 558/6 nie przyniosło pozytywnego rezultatu, gdyż H. i C. M. mimo zawiadomienia, nie zgłosili się. Natomiast K. F., współwłaściciel działki nr 558/6 wskazał przebieg granicy znacznie różniący się od przebiegu granic wskazanych w operacie ewidencyjnym.

W dalszej części organ odwoławczy powołując się na przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r.,

w tym § 36 i § 44 wskazał, że Starosta [...] słusznie uznał o wykazaniu w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym powierzchni działki nr 558/2 wynoszącej 0,5010ha, wykazując ją zgodnie z wytycznymi technicznymi opracowanymi dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków zawartymi w Instrukcji G-5 z dokładnością do 0,0001ha. Postawą wykazania takiej powierzchni były archiwalne operaty geodezyjne z podziału działek nr 558 i 558/1, sporządzone w latach 1984 i 1991, które zawierają odpowiednią ilość danych geodezyjnych do obliczenia jej powierzchni.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją H. M. i C. M. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnieśli o jej uchylenie i "przywrócenie przez Starostę zapisów w rejestrze gruntów i księdze wieczystej, zgodnych z aktem notarialnym, zwrot części emerytury oraz zwrot poniesionych kosztów w kwocie 2 000 zł i utraconych 15 000 złotych tytułem niemożności dysponowania od 2005r. ich własnością". W uzasadnieniu wskazali, że

w 1984r. H. M. otrzymała w formie darowizny (akt notarialny [...] z dnia [...].12.1984r.) działkę nr 558/2 w W. o pow. 51 arów (jako gospodarstwo rolne). Następnie w 1991r. H. M. aktem notarialnym nr [...] z 13.09.1991r. darowała swojemu mężowi C. M. 1/2 części działki nr 558/2. Na część działki został opracowany plan realizacyjny zagospodarowania terenu oraz wydane pozwolenie na budowę. W załączeniu przedstawili opis techniczny planowanej inwestycji. W dalszej części skarżący powołując się na wypis z rejestru gruntów sporządzony w 2002r., zakwestionowali sposób przeprowadzonych w 2005r. prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta [...]. Zarzucili, że modernizacja została przeprowadzona bez ich zgody i wiedzy, o tym fakcie dowiedzieli się dopiero w 2006r., kiedy otrzymali decyzję podatkową. Wskazali, że w 2008r. Wojewoda zlecił wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia tej kwestii, które nie zostało jednak rozpoczęte. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze zmianą powierzchni ich działki, jak również z dokonaną zmianą sposobu jej użytkowania. Podkreślili, że właściciel sąsiedniej działki wskazał prawidłową granicę, zgodną z planem realizacyjnym zagospodarowania części działki. Zarzucili brak wyjaśnienia przez organ dlaczego powierzchni działki na mapach geodezyjnych jest niezgodna z aktem notarialnym z 1991r. i rejestrem gruntów z 2002r. oraz jak można dokonać pomiaru powierzchni działki, która nie posiada punktów granicznych. Końcowo wskazali, że ani Wojewoda, ani Starosta [...], nie odpowiedzieli na ich wezwanie skierowane w dniu [...].02.2011r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestionowanych użytków gruntowych znajdujących się na działce nr 558/2, stwierdził, że Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2009r. Nr [...] zmienił dotychczasowe użytki i zgodnie z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych przyjętych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...].10.2009r. pod nr [...] wykazał w obowiązującej ewidencji gruntów i budynków R III o pow. 0,3477ha, PS III o pow. 0,1254ha oraz B o pow. 0,0279ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...].11.2009r. Jako niezasadny uznano zarzut braku odpowiedzi na pismo (wezwanie) z dnia [...].02.2011r., albowiem skarżący otrzymali na nie odpowiedź w dniu [...].03.2011r.

W piśmie z dnia 30 września 2011r., stanowiącym odpowiedź na argumentację zawartą przez organ w odpowiedzi na skargę, H. M. i C. M. podtrzymali zarzuty podniesione w skardze i podnieśli, że otrzymana w dniu [...].03.2011r. odpowiedź nie została podpisana przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt. 1 i ust.2 pkt. 1 powołanej wyżej ustawy ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków wykazuje także dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a dane te, zgodnie z treścią § 46 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10-11. W oparciu o treść § 46 ust.2 pkt. 1 tegoż rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Zgodnie zaś z § 46 ust.2 pkt. 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, z zestawienia tych przepisów wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości pełniąc wyłącznie funkcję informacyjno - techniczną. Zawiera dane wynikające z tytułów własności lecz nie kształtuje nowego, żądanego stanu nieruchomości z uwagi na to, że jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Oznacza to więc, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani też nie nadaje tych praw, a przez żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji, tak jak chcą tego skarżący, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy też uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja bowiem w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem zakresu tytułu własności. Taki pogląd został niejednokrotnie wyrażany w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1993 r. II SA 1155/92, ONSA z 1994 r. Nr 2, poz. 61, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1998 r. II SA 766/98, w wyroku z dnia 25 października 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 557/07, w wyroku z dnia 27 października 2007 r. w Łodzi III SA/Łd 336/10, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. I OSK 719/07, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r. I OSK 1347/10.

Mając na uwadze powyższe wskazać również należy, że w rozpoznawanej sprawie, w latach 2004 - 2005 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], obejmującą działkę będącą przedmiotem sprawy, a informacja Starosty [...], że projekt operatu modernizacji stał się operatem ewidencyjnym /obowiązującym/ została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 7 listopada 2005 r. nr 138, poz. 2116. W świetle w/w operatu ewidencyjnego gruntów i budynków, powierzchnia działki nr 558/2 stanowiąca własność skarżących wynosi 0,5010 ha co zostało potwierdzone zmianami wpisanymi w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz wypisem z rejestru gruntów sporządzonym zgodnie z zasobem geodezyjno - kartograficznym przez Starostwo Powiatowe w R. W tym stanie sprawy, orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącym wykazania w ewidencji gruntów i budynków powierzchni działki 558/2 o pow. 51 arów w oparciu o notarialną umowę darowizny z dnia [...] grudnia 1984 r. Rep. [...] nr [...] oraz o notarialną umowę darowizny z dnia [...] września 1991 r. Rep. [...] nr [...]. Dokumenty te straciły bowiem swą aktualność w wyniku późniejszej przeprowadzonej modernizacji /tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. I OSK 719/07 lex nr 505313/.

Jak już wcześniej naprowadzono, podstawą do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek, mogą stanowić dokumenty wymienione w § 12 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Uzyskanie zatem stosownego orzeczenia czy to rozgraniczeniowego przeprowadzonego w oparciu o treść przepisów Rozdziału VI ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy też sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym - da dopiero organom prawo do ujawnienia żądanego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie wadliwości przeprowadzonego wcześniej postępowania modernizacyjnego ponownie wskazać należy treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Rozstrzygniecie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Mając na uwadze, że o tożsamości sprawy przesądzają zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest tożsamości spraw zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 przyjęto, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżania, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot /ONSA 1997 nr 3, poz. 104/.

Odnosząc się do żądania skarżących w zakresie zwrotu kosztów postępowania przywołać należy treść art. 199 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że strony ponoszą jedynie koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Pojęcie niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym zawarte zostało w art. 205 § 1 p.p.s.a. zaliczając do nich koszty sądowe, koszty przejazdu do sądu, równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, a suma kosztów przejazdu i utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. Wbrew żądaniom skarżących podstawę zwrotu kosztów nie mogą stanowić ani koszty egzekucyjne, ani utracona możliwość dysponowania swoją nie ruchomością, ani też zawinienie urzędników. Z kolei przepis art. 200 p.p.s.a. możliwość zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw uzależnia od uwzględnienia skargi przez sąd I instancji. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Sąd skargę oddalił, brak jest podstaw do zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania.

Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając w oparciu o treść 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.