Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność: paragrafu 10 punkt 1 zdanie drugie, paragrafu 15 punkt 12, paragrafu 39 ustęp 3 punkt 6, paragrafu 46; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie pierwszym niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia.

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...].09.2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zarzucając brak podstawy prawnej dla niektórych ustaleń planu, a nadto przyjęcie ustaleń warunkowych, uzależniających realizację tych ustaleń od przyszłych, niepewnych zdarzeń tj:

- § 10 pkt 1, gdzie nałożono obowiązek uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi lokalizacji ogrodzeń (ze względu na kąty widoczności) dla działek budowlanych i nieruchomości położonych przy skrzyżowaniach dróg, mimo iż obowiązujące przepisy prawa obowiązku takiego uzgodnienia nie przewidują;

- § 15 pkt 12, gdzie realizację sieci gazowniczej uzależniono od podpisania porozumienia dostawcy z odbiorcą po spełnieniu, nieokreślonych w planie, kryteriów ekonomicznej opłacalności dostaw gazu dla gazowni. W ten sposób naruszono, w ocenie Wojewody art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niejednoznaczne rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania;

- § 39 ust. 3 pkt 6, gdzie dla terenu placu miejskiego obowiązek sporządzenia opracowania architektonicznego, z uwzględnieniem ustaleń planu i przedłożenia go do zaopiniowania Prezydentowi miasta mimo, że żaden przepis prawa nie przewiduje takiego obowiązku i nie normuje zasad sporządzenia takiego dokumentu oraz uprawnień do opiniowania. Nie wskazano nadto adresata, na którego nałożony byłby ten obowiązek oraz terminu sporządzenia tego opracowania;

- § 46, w którym wbrew art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenów o symbolach 1TS i 2TS, jako "teren zamknięty" i wprowadzono, w przypadku zmiany jego statusu, obowiązek zmiany planu. Ustalenia planu, w ocenie Wojewody, objęły więc obszar, dla którego nie sporządza się planu, a na rysunku planu, w granicach obszaru objętego planem uwidoczniono tereny zamknięte, oznaczone symbolami 1TS i 2TS.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, odnosząc się do zapisu:

- § 10 pkt 1, że obowiązek uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi lokalizacji ogrodzeń (ze względu na kąty widoczności) dla działek budowlanych i nieruchomości położonych przy skrzyżowaniach dróg nałożono, by zapewnić bezpieczeństwo komunikacji. Rysunek planu w wymaganej przepisami skali nie stwarzał bowiem możliwości szczegółowego ustalenia kątów widoczności skrzyżowań. Duże zurbanizowanie tego obszaru wymuszało, w ocenie Rady, zamieszczenie tego mało precyzyjnego, ale koniecznego z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi zapisu;

- § 15 pkt 12, że był wynikiem ustaleń z [...] Spółką Gazownictwa Sp. z o. o., która wnioskowała o wprowadzenie go do planu, choć zapis jest mało precyzyjny;

- § 39 ust. 3 pkt 6, że wprowadzono go dla obszaru oznaczonego w planie symbolem KK, gdzie będą ewentualnie posadowione budynki użyteczności publicznej – dworzec kolejowy i autobusowy. W ocenie Rady, nie stanowi naruszenia prawa wymóg opracowania koncepcji planistycznej, gdy za racjonalnością wprowadzenia zapisu przemawiał publiczny charakter budynków, służących całej społeczności lokalnej, a ich wygląd miał stanowić o reprezentacyjnym charakterze całego miasta. Stąd celowo nie określono w planie szczegółowych warunków posadowienia tych budynków, zamierzano bowiem zorganizować konkurs na projekt tych budynków. W tym też zakresie nie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo ustalenia planu w niektórych kwestiach mogą przybierać formę ogólną;

Pełnomocnik Rady Gminy podkreślił więc, że zapisy § 10, § 15 i § 39 planu mają właśnie charakter ogólny, wprowadzają wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury i nie stanowią wprost o przeznaczeniu terenów, nie naruszają więc art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się na koniec do zarzutów sformułowanych odnośnie § 46 planu pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że zapis ten nie narusza art. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary te pozostają bowiem poza regulacją planu. Ustalenie granic tych terenów i ich stref ochronnych w innych aktach prawnych, prowadzi do naniesienia tych danych na część graficzną planu i stwarza możliwość odpowiedniego odniesienia się do nich w tekście uchwały. Nanosząc je więc na część graficzną planu oraz odnosząc się do nich w § 46 planu Gmina nie naruszyła obowiązujących przepisów, a jedynie odniosła się do ich ustanowienia. Przyznał przy tym, że niezręcznością był zapis planu dotyczący ewentualnej zmiany statusu terenu zamkniętego, jednak nie jest on istotnym błędem planowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Rada Miasta L. przystąpiła do sporządzenia, będącego przedmiotem zaskarżenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o uchwałę z dnia [...].11.2003 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem legalność zakwestionowanej uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...].09.2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. podlega ocenie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się, że niekwestionowana samodzielność planistyczna gminy nie może oznaczać nieograniczonej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych w przepisach prawa, między innymi w art. 7 Konstytucji RP, chroniącym prawo własności. W tej sytuacji obywatel ma prawo oczekiwać, by gmina gospodarując przestrzenią, ingerowała w prawo własności w niezbędnym minimum, nakładając jedynie takie obowiązki, które wynikają z przepisów obowiązującego prawa, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Z tego względu za sprzeczny z obowiązującym prawem należy uznać zapis § 10 pkt. 1 zd. 2 planu, w którym - bez podstawy prawnej - uzależniono usytuowanie ogrodzeń dla działek budowlanych i nieruchomości położonych przy skrzyżowaniach dróg od zgody zarządcy drogi. Nie jest przy tym uprawniona argumentacja Gminy, iż ten mało precyzyjny zapis był konieczny dla zapewnienia bezpieczeństwa komunikacji (rysunek planu, zdaniem Gminy, w wymaganej przepisami skali nie stwarzał możliwości szczegółowego ustalenia kątów widoczności skrzyżowań). Należy bowiem mieć na uwadze, iż szczegółowe kwestie tyczące sposobu ogrodzenia działek są ustalane na etapie wydawania pozwoleń na budowę. Nie znajduje więc uzasadnienia normowanie tych kwestii w planie. Nadto zapisany w planie obowiązek uzgodnienia lokalizacji ogrodzeń z właściwym zarządcą drogi, narusza prawo własności w sposób nie mający umocowania w przepisach ustawowych. Obywatel (mieszkaniec gminy, dla której plan uchwalono) ma prawo oczekiwać od gminy wprowadzenia instrumentów zapewniających przewidywalność ewentualnych ograniczeń przysługującego mu prawa. Realizację tych celów zapewniają m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przewidujące konieczne wymogi dotyczące zawartości i konstrukcji normatywnej planu. Należy mieć na uwadze, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została jednoznacznie określona w art. 87 Konstytucji RP, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Należy także podkreślić, iż ze względu na status planu jako aktu prawa miejscowego, brak jest możliwości określenia w nim przeznaczenia gruntów w hipotetyczny, czy też alternatywny sposób. Dotyczy to także realizacji infrastruktury technicznej na terenie objętym planem. Z tego względu za trafny uznać trzeba zarzut sprzeczności z prawem § 15 pkt 12 planu, gdzie realizację sieci gazowniczej uzależniono od podpisania porozumienia dostawcy z odbiorcą po spełnieniu, nieokreślonych w planie, kryteriów ekonomicznej opłacalności dostaw gazu dla gazowni. Zapis ten, jak trafnie zarzucił Wojewoda pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niejednoznaczne rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Z tego zapisu nie wynika bowiem, czy sieć gazownicza na wskazanym terenie zostanie w rzeczywistości zrealizowana. Informacja w tym przedmiocie dla potencjalnych nabywców nieruchomości, inwestorów jest bardzo istotna i jednoznacznie powinna być ujęta w planie. Wiązać się z tym będzie m. in. potrzeba zarezerwowania terenu koniecznego do przeprowadzenia ewentualnej instalacji gazowej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Za sprzeczny z obowiązującym prawem należy także uznać zapis § 39 ust. 3 pkt 6 planu, gdzie dla obszaru oznaczonego w planie symbolem KK, na którym zostaną ewentualnie posadowione budynki użyteczności publicznej – dworzec kolejowy i autobusowy, przewidziano obowiązek sporządzenia opracowania architektonicznego, z uwzględnieniem ustaleń planu i przedłożenia go do zaopiniowania Prezydentowi miasta. Obowiązku takiego nie przewiduje żaden przepis obowiązującego prawa, a tym samym nie normuje zasad sporządzenia takiego dokumentu oraz uprawnień do jego opiniowania. Brak nadto jest, jak trafnie podniósł Wojewoda, wskazania adresata, na którego nałożony byłby ten obowiązek oraz terminu sporządzenia tego opracowania. Fakt, że celowo nie określono w planie szczegółowych warunków posadowienia tych budynków, jak zaznacza Gmina, zamierzano bowiem zorganizować konkurs na projekt tych budynków - nie zmienia faktu, iż zapis przyznający prawo opiniowania tego opracowania organowi wykonawczemu Gminy pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. Ustalenia planu, w niektórych kwestiach mogą przybierać formę ogólną, jednakże plan nie może przypisywać organom gminy uprawnień nie mających umocowania w obowiązujących przepisach.

Należy zgodzić się także z Wojewodą, że w § 46 planu - wbrew art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenów o symbolach 1TS i 2TS, jako "teren zamknięty" i ustalono, w przypadku zmiany jego statusu, obowiązek zmiany planu. Ustalenia planu objęły więc obszar, dla którego nie sporządza się planu. Na rysunku planu, w granicach obszaru nim objętego znajdują się tereny zamknięte, oznaczone jak wynika z części tekstowej symbolami 1TS i 2TS. Należy zauważyć, iż teren oznaczony symbolem 1TS tworzy wschodnią granicę obszaru, dla którego ów plan uchwalono. Obszar oznaczony zaś symbolem 2TS nie widnieje na rysunku planu. Jego położenia nie był w stanie wskazać na rozprawie pełnomocnik Gminy. Według oświadczenia tego pełnomocnika jest to prawdopodobnie obszar kolejowy. Stanowi niewielką powierzchniowo działkę i prawdopodobnie położony jest w bliskim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 1TS. Nie można uznać za trafne stanowisko Gminy, że zapis ten nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku Gminy w § 46 ust. 1 planu ustalono bowiem oba te obszary, jak wynika z jego brzmienia, choć tereny zamknięte ustalane są na podstawie innych aktów prawa, co potwierdza m. in. art. 2 pkt. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie więc granic tych terenów i ich stref ochronnych - na podstawie innych aktów prawnych – prowadzi jedynie do naniesienia tych danych na część graficzną planu i to głównie wówczas, gdy znajdują się wewnątrz obszaru objętego planem. Jeśli zaś położone są skrajnie, przy granicy obszaru objętego planem - o ile nie jest konieczne sformułowanie zakazów w zagospodarowaniu i korzystaniu z ich stref ochronnych - winny znaleźć się poza planem. Należy mieć na uwadze, że plan może zawierać ograniczenia jedynie w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów stref ochronnych terenów zamkniętych (m. in. zakaz zabudowy). Z tego też względu nie było uprawnione zawieranie zapisu, który znalazł się w § 46 ust. 2 planu. Zapis ten, dotyczący ewentualnej zmiany statusu terenu zamkniętego, nie jest tylko wynikiem niezręczności, jak określiła to Gmina, bowiem zapis ten był zbędny. W ocenie Sądu, § 46 ust. 2 bezpodstawnie przewiduje konieczność zmiany tego, konkretnego planu w razie spełnienia się wskazanej w nim przesłanki. Plan ten nie powinien bowiem obejmować obszaru oznaczonego symbolem 1TS (i prawdopodobnie również obszaru oznaczonego symbolem 2TS), a jedynie dochodzić do jego granicy. W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ewentualna zmiana statusu przedmiotowego terenu zamkniętego będzie prowadzić do zmiany tego właśnie planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku przytoczonych ustaleń, jak i z uwagi na niedopatrzenie się naruszeń prawa obligujących Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a obowiązany był stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...].09.2008 r. w części wskazanej w sentencji.