Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Rozstrzygnięcie organu uniwersytetu w sprawie zwolnienia od opłaty za studia jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie gwarancji procesowych strony.

Określone w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./ uprawnienie rektora do rozstrzygania w sprawach zwolnienia studenta z obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne w całości lub w części obejmuje zarówno prawo do wydania aktu generalnego, normującego te sprawy /w tym także w kwestii uregulowania trybu postępowania w sprawach ulg w opłatach za zajęcia dydaktyczne/, jak i prawo do podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć /decyzji/.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tomasza W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 23 października 2000 r. (...) w przedmiocie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego z 10 października 2000r.

Rektor Uniwersytetu Warszawskiego, po rozpatrzeniu odwołania Tomasza W., decyzją z 23 października 2000 r., (...) utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego o odmowie zwolnienia z czesnego za I rok nauki na Studium Wieczorowym Prawa UW. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jak wynika z przedstawionych przez odwołującego się dokumentów, jego sytuacja materialna nie uległa istotnemu pogorszeniu w stosunku do momentu, gdy podejmował świadomie decyzję o rozpoczęciu studiów wieczorowych, o których wiedział, że są odpłatne. Nie ma więc powodu uzasadniającego obniżenie czesnego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tomasz W. wnosi o unieważnienie lub uchylenie obu wyżej wskazanych decyzji stwierdzając, że materialnoprawną podstawą zwolnienia z czesnego jest par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem organem właściwym do wydania decyzji w I instancji w przedmiotowej sprawie jest Rektor, który nie został umocowany prawem do przekazania swojej kompetencji Dziekanowi. Zatem podjęcie decyzji przez organ nieupoważniony winno skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji. Ponadto zaskarżone decyzje zostały wydane, mimo niezaopiniowania wniosku o zwolnienie z czesnego przez organ samorządu studenckiego, co stanowi naruszenie par. 11 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, uzasadniające ich uchylenie. Ponadto skarżący podniósł, że zarządzenie (...) Rektora UW z 26 czerwca 1997 r. w sprawie pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, zaocznych, wieczorowych, eksternistycznych oraz na studiach podyplomowych i innych formach kształcenia zawiera liczne uregulowania sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, zgodnie z którą czesne nie może stanowić bariery w podjęciu i kontynuowaniu studiów, a obowiązkiem uczelni jest tworzenie takich mechanizmów, ażeby czesne nie zamykało drogi do nauki. Chodzi tu przede wszystkim o zatwierdzenie opłat za studia bez kalkulacji kosztów oraz wyłączenie możliwości ubiegania się o zwolnienie z czesnego studentów I roku.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Warszawskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że skarżący uiścił opłatę za semestr zimowy, a ponadto złożył odrębny wniosek o zwolnienie z opłaty za zajęcia dydaktyczne w semestrze letnim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie należało rozważyć, jaki charakter mają zaskarżone decyzje, a w szczególności, czy można je uznać za decyzje administracyjne w ścisłym tego słowa rozumieniu. W powołanym wcześniej wyroku wypowiedział się w tej kwestii Trybunał Konstytucyjny. Stwierdził m. in., że z art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ wynika zasada, zgodnie z którą do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Zważywszy na autonomię szkół "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Nakaz odpowiedniego stosowania Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Odmowa organu szkoły zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną /bo tak to czyni ustawodawca/, ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków. Wziąwszy jednak pod uwagę fakt, że wprowadzanie i ustalanie opłat za studia jest w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym sprawą wewnętrzną uczelni, mieszczącej się w zakresie jej gospodarki finansowej, nieuprawnione jest domniemywanie kompetencji Ministra Edukacji Narodowej, jako organu odwoławczego od decyzji rektora w sprawie opłat. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie NSA - por. np. wyroki: z dnia 16 lutego 2001 r., I SA 2598/00; z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2599/00; z dnia 14 marca 2001 r., I SAB 82/00 i z dnia 21 marca 2001 r., I SAB 83/00.

Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że Uniwersytet Warszawski, tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym. Jest to więc, jednostka organizacyjna, nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny /publiczny/ jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu /w tym wypadku ze studentami/, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze /np. jako osoby pragnące skorzystać z księgozbioru biblioteki uniwersyteckiej/. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze /w danym przedziale czasu/ charakter mniej lub bardziej zamknięty.

Korzystanie z zakładu publicznego może być dobrowolne, jak ma to miejsce np. w przypadku uniwersytetu lub obowiązkowe. Przykładem obowiązkowego korzystania z zakładu jest np. obowiązek szkolny - zgodnie z art. 15 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia.

Przyjęcie w poczet użytkowników zakładu publicznego następuje w drodze aktu podjętego przez upoważniony organ zakładu. Akt ten może być podjęty w wyniku oświadczenia woli użytkownika /kandydata/ zakładu, jak ma to np. miejsce w przypadku studenta studiów wieczorowych. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących /ustaw i aktów normatywnych wykonawczych/, jak i ze statutów i regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego /np. studenta/ wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu, obowiązującemu w danym zakładzie.

W kontekście poczynionych uwag zasadnym jest wniosek, że rozstrzygnięcie organu uniwersytetu w kwestii zwolnienia od opłaty za studia jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, zwłaszcza w zakresie gwarancji procesowych strony.

2. Jak już podkreślono wcześniej władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte.

Przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym upoważnia uczelnie państwowe do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, chyba że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Upoważnienie to zostało skonkretyzowane w par. 8-11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r., poprzez określenie zasad i trybu pobierania tychże opłat. Powołane przepisy upoważniają organy uczelni do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami uczelni w drodze aktów władztwa zakładowego, zarówno o charakterze ogólnym, jak i indywidualnym, oczywiście w wyznaczonych w tych przepisach granicach. W tym miejscu jeszcze raz należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że akt indywidualny winien zapaść w trybie i formie, zapewniającej studentowi gwarancje procesowe przewidziane w Kpa, a zwłaszcza prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że określone w par. 11 rozporządzenia uprawnienie rektora do rozstrzygania w sprawach zwolnienia studenta z obowiązku uiszczania opłaty za zajęcia dydaktyczne w całości lub w części obejmuje zarówno prawo do wydania aktu generalnego, normującego te sprawy, /w tym także w kwestii uregulowania trybu postępowania w sprawach ulg w opłatach za zajęcia dydaktyczne/, jak i prawo do podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć /decyzji/. Tak więc należy uznać, że zarządzenie (...) Rektora UW z 26 czerwca 1997 r. w sprawie pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, zaocznych, wieczorowych, eksternistycznych oraz na studiach podyplomowych i innych formach kształcenia znajduje podstawę w cyt. par. 11 i nie wykracza poza zakres udzielonego w nim upoważnienia. W tym kontekście zarzut skarżącego, że podjęcie decyzji w jego sprawie nastąpiło przez organ nieupoważniony i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji należy uznać za nieuzasadniony. Skoro rozstrzyganie tych kwestii pozostawiono rektorowi, jak również dano mu wybór prawnej formy działania, w której to nastąpi, to ma on prawo do unormowania trybu postępowania, w którym będą rozstrzygane wnioski zainteresowanych studentów.

Wziąwszy natomiast pod uwagę fakt, że do rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach opłat za zajęcia dydaktyczne stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, zwłaszcza o środkach zaskarżenia oraz, że od tych aktów nie służy odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej /cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99/ uznać należy, że uregulowany w zarządzeniu (...) Rektora UW z 26 czerwca 1997 r. tok instancji /decyzję w I instancji podejmuje dziekan właściwego wydziału, a odwołanie od tej decyzji Rektor UW/ spełnia powyższe wymagania i nie wykracza, w rozważanym dla potrzeb niniejszej sprawy zakresie, poza granice udzielonego ustawą władztwa zakładowego.

3. Niemniej jednak skargę należy uznać za zasadną. Normodawca wyznaczając w par. 11 rozporządzenia RM granice władztwa zakładowego państwowych szkół wyższych ustanowił warunek, zgodnie z którym organ uczelni przed wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty za zajęcia dydaktyczne obowiązany jest zasięgnąć opinii uczelnianego organu samorządu studenckiego. W przypadku rozpoznawania sprawy indywidualnej Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie winien zasięgnąć stanowiska organu samorządu uczelnianego w trybie określonym w art. 106 Kpa. Dopiero dopełnienie powyższego trybu zapewnia bowiem stosowne gwarancje procesowe studentowi. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie procedury skutkujące wznowienie postępowania administracyjnego /art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa/.

Stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy tym należy to uczynić bez względu na to, czy stwierdzone uchybienie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA należało orzec jak w sentencji wyroku.