Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W przepisie art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.) ustawodawca nie narzucił zatem organom stanowiącym gmin sposobu różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, pozostawiając im możliwość samodzielnego dokonania wyboru w zakresie określenia metody wyodrębnienia rodzaju urządzeń. W tych okolicznościach przyjąć należy, że w zależności od uznania organu możliwe jest zastosowanie rozmaitych preferencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/309/11 w przedmiocie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...], zwaną dalej Spółką, jest uchwała Nr XXI/309/11 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr XXI/309/11 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. W § 3 uchwały Rada określiła jej zakres, zaś w § 2 ustaliła stawki opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem w nim robót niezwiązanych z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg. Natomiast w § 3 ustaliła roczne stawki opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym w § 3 ust. 1 ustalono stawki dla urządzeń innych niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, w zależności od elementu zajętego pasa drogowego z podziałem na jezdnię wraz z zatokami postojowymi, autobusowymi i parkingami), ciągi piesze i rowerowe, inne oraz obiekty inżynierskie, jak też w zależności od kategorii drogi (krajowa, wojewódzka powiatowa, gminna). Natomiast w § 3 ust. 2 ustalono przy zastosowaniu tożsamego podziału roczne stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej. Z kolei w § 4 ust. 1 ustalone zostały stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego, dotyczące umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a w § 4 ust. 2 - stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Na mocy § 6 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola, a w § 7 zawarto zapis o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XXIX/257/04 Rady Miasta Opola z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z § 8 wejście w życie uchwały przewidziano po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Powyższa uchwała, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 17 lutego 2012 r. pod poz. 258, była dwukrotnie zmieniana przez Radę Miasta Opola uchwałami Nr XXIV/379/12 z dnia 29 marca 2012 r. oraz Nr XXXI/486/12 z dnia 27 września 2012 r., przy czym zmiany te dotyczyły stawek opłat określonych w § 4 uchwały.

Pismem z dnia 15 października 2012 r. skarżąca Spółka, kwestionując treść § 3 uchwały Nr XXI/309/11 z dnia 29 grudnia 2011 r., wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) poprzez uchylenie dotychczasowej treści § 3 uchwały ze skutkiem od dnia wejścia w życie tj. od dnia 2 marca 2012 r., a także wprowadzenie nowej treści § 3 w brzmieniu przewidującym tożsame stawki opłat określonych dotychczas w § 3 ust. 2 uchwały za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń innych niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, bądź wprowadzenie do uchwały nowej treści § 3 przewidującego jednolitą opłatę za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (w tym także infrastruktury ciepłowniczej), które stanowią jeden i ten sam rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Spółka podniosła, że dokonane w § 3 uchwały zróżnicowanie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w odniesieniu do urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i przyjęcie niższej wysokości stawek opłat dla urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, w porównaniu do pozostałych urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jest niezgodne z prawem i narusza jej interes prawny. Przyjęte zróżnicowanie stawek godzi nie tylko w zasadę równości wszystkich wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale także wykracza poza upoważnienie ustawowe, które zostało sformułowane w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, naruszając jednocześnie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a także powołując się na orzecznictwo sądowe, Spółka wywiodła, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może różnicować wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, jednak może to uczynić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, które w tym zakresie mają charakter kryteriów przedmiotowych. Przepis ten nie upoważnia natomiast do różnicowania stawek opłat w zależności od podmiotu, czy też przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, w rozumieniu art. 40 ust 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych urządzenia infrastruktury ciepłowniczej należą do tej samej kategorii urządzeń (lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym) co urządzenia wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Spółka wskazała, że ustawodawca traktuje te urządzenia jako jeden rodzaj, na co wskazują przepisy § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 z późń. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r., art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także fakt zaliczenia ich w załączniku do ustawy Prawo budowlane do tej samej, tj. XXVI kategorii. Poza tym, mają one ten sam cel, gdyż służą zaspokajaniu potrzeb publicznych. Wskazując, że kwestionowana uchwała, bez żadnej podstawy stawia w zakresie obciążenia publicznoprawnego, w uprzywilejowanej pozycji spółki wodociągowe, dyskryminując tym samym inne przedsiębiorstwa przesyłowe, w tym także ciepłownicze, Spółka podniosła, że takie działanie narusza art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, gdyż przekracza zakres upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa, a także narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i niedyskryminowania ich w życiu gospodarczym. Zaznaczyła, że dokonana przez nią analiza uchwał z tego zakresu, podjętych przez inne jednostki samorządu terytorialnego wykazała, że nie dokonały one zróżnicowania stawek opłat w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto Spółka podniosła, że poprzez zróżnicowanie stawek opłat dla urządzeń infrastruktury technicznej uchwała może stanowić jedną z form udzielenia przez Radę przedsiębiorstwom wodociągowym pomocy publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, w związku z czym naruszenie przez Radę art. 7 ust. 3 tej ustawy może powodować nieważność uchwały w zakresie, w jakim przewiduje ona ewentualną pomoc publiczną. Zauważyła również, że uchwała w zakresie objętym wezwaniem wpływa również na wysokość stawek opłat za ciepło dla odbiorców końcowych, godząc tym samym w treść art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i prowadzi nieuchronnie do nieproporcjonalnego podwyższenia opłat za ciepło dla odbiorców końcowych (w porównaniu do ewentualnej podwyżki stawki opłat za doprowadzanie wody i odprowadzenie ścieków), co stoi w jawnej sprzeczności z interesami lokalnej wspólnoty samorządowej. W oparciu o wskazane okoliczności Spółka podniosła, że kwestionowana uchwała niewątpliwie narusza jej interes prawny jako właściciela urządzeń infrastruktury ciepłowniczej, ułożonych w pasie drogowym, gdyż stanowi podstawę prawną do wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Postanowienia § 3 uchwały mają tym samym wpływ na sferę obowiązków Spółki, a sama zmiana w prawie miejscowym wpływa bezpośrednio na wzrost kosztów realizowanych inwestycji oraz na wzrost kosztów eksploatacji ciągów przesyłowych, co znajdzie odzwierciedlenie w poziomie kształtowania się cen energii cieplnej, godząc w interes odbiorcy końcowego ciepła. Zaznaczyła ponadto, że jej interes prawny wynika również z art. 32 Konstytucji RP. Powołując się na orzecznictwo sądowe wywiodła, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, a ten czyjego prawa lub obowiązki ustanowiono w przepisach miejscowych z naruszeniem wskazanej zasady, przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie naruszenia kontroli sadowoadministracyjnej. Argumentując żądanie uchylenia uchwały ze skutkiem od dnia jej wejścia w życie Spółka wskazała, że ewentualne uchylenie przez Radę § 3 uchwały, bez wskazania momentu utraty mocy na dzień wejścia w życie uchwały, nie będzie czyniło bezprzedmiotową ewentualnej skargi wniesionej przez Spółkę. W tym bowiem zakresie, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem ewentualnej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Istotne bowiem jest to, że skutkiem ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia.

W odpowiedzi na wezwanie, wyrażając swoje stanowisko w załączniku do uchwały z dnia 25 października 2012 r., nr XXXII/511/12, w sprawie stanowiska Rady Miasta Opola dotyczącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, Rada stwierdziła, że kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. Wyjaśniła, że ustalając stawki opłat w § 3 kwestionowanej uchwały, przy definiowaniu zapisu "urządzenie infrastruktury technicznej", wzięto pod uwagę wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 470/2007, zgodnie z którym przy definiowaniu tego sformułowania należy posłużyć się przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wynikającym z art. 2 pkt 13 tej ustawy odesłaniem do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosowanie zaś do tego przyjmując, że urządzenia infrastruktury technicznej dzieli się na urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, w kwestionowanym § 3 uzależniono wysokość stawek opłat od rodzaju urządzenia. Organ zaznaczył, że takie rozróżnienie stawek obowiązuje również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 48, poz. 886), zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 18 lipca 2011 r. Rozporządzenie to, tak jak uchwała Rady Miasta Opola opiera się na tej samej podstawie, tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Minister ustalił natomiast różną wysokość opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, nie widząc tym samym naruszenia przepisów, o których mowa w wezwaniu. Organ zauważył, że sama Spółka formułując żądanie w pkt 3 wezwania uznała za prawidłowe dokonane rozróżnienie urządzeń infrastruktury technicznej co czyni niekonsekwentnym jej wywody sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę, zawartą w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r., Spółka domagała się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 3, zarzucają naruszenie tym przepisem:

- art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Opola ustawowego upoważnienia do różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji wprowadzenie zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzeń umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów (czyli urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej oraz urządzeń ciepłowniczych);

- art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu gospodarczym, polegające na wprowadzeniu niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, przy jednoczesnym wprowadzeniu wielokrotnie wyższych stawek w stosunku do pozostałych urządzeń tego samego rodzaju umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów (czyli urządzeń ciepłowniczych);

- art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez brak zgłoszenia Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wprowadzenia niższych stawek opłat dla urządzeń wodociągowych i sanitarnych oraz wyższych stawek opłat dla pozostałych urządzeń umieszczanych w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pomimo, iż podjęcie przez Radę Miasta Opola uchwały w tym zakresie może stanowić jedną z form udzielenia przedsiębiorstwom wodociągowym pomocy publicznej, w rozumieniu ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła zarzuty oraz argumentację podawane wcześnie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W kwestii tożsamości rodzajowej pomiędzy urządzeniami wodociągowymi i kanalizacji sanitarnej oraz urządzeniami ciepłowniczymi dodatkowo wskazała na przepis art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, wywodząc na tej podstawie, że zarówno urządzenia wodociągowe jak i ciepłownicze służą do doprowadzania i odprowadzania płynów, co powoduje, że ze względu na ich przeznaczenie oraz funkcję powinny być kwalifikowane jako jeden rodzaj urządzenia w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Podniosła także, że za twierdzeniem dotyczącym udzielenia przez Radę Miasta pomocy publicznej konkretnemu przedsiębiorstwu wodociągowemu, przemawia w sposób pośredni treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r., a w szczególności powołując się § 3, § 5 i § 6 tego rozporządzenia. Odnosząc się do odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Spółka zaznaczyła, że powołany przez organ przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi definicji "urządzeń infrastruktury technicznej", tym bardziej zaś nie wprowadza podziału "urządzeń infrastruktury technicznej" na poszczególne jej rodzaje, a tylko określa co należy rozumieć pod pojęciem "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Ponadto, stanowisku, że w zakresie pojęciowym "urządzeń infrastruktury technicznej" mieszczą się tylko i wyłącznie urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne przeczy natomiast w sposób oczywisty treść § 140 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Z przepisów tych wynika, że katalog urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą ma charakter otwarty. Tym samym nie do zaaprobowania jest przyjęty przez Radę w uzasadnieniu jej stanowiska sztywny podział urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącej, Rada nie dostrzegła, że w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych ustawodawca w posłużył się pojęciem "rodzaj urządzenia", a nie "rodzaj urządzenia infrastruktury technicznej". Podstawowe znaczenie dla oceny, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z jednym "rodzajem urządzenia", ma zatem przede wszystkim ich podobieństwo konstrukcyjne oraz funkcja. W treści art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, ze względu na przeznaczenie urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych oraz ciepłowniczych, tj. doprowadzanie lub odprowadzanie płynów, ustawodawca traktuje je natomiast jako jeden ich rodzaj, stąd brak jest uzasadnienia prawnego dla różnicowania ich sytuacji prawnej w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Poza tym Spółka podniosła, że wprowadzenie w rozporządzeniu z dnia 18 lipca 2011 r. różnych opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej pozwala przyjąć zasadność podziału urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z systematyką wynikającą z treści § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Końcowo Spółka wyjaśniła, że żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności alternatywne z pkt 3 nie zostało sformułowane jako propozycja konkretnego zapisu w treści uchwały, ale jako postulat wprowadzenia jednolitych opłat.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi stwierdzając, że stanowisko skarżącej Spółki jest chybione, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Wyjaśniła, że różnicując stawki Rada brała pod uwagę jedynie czynniki wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a ustawodawca zezwolił na różnicowanie stawek opłat w zależności od tego jaki rodzaj urządzenia umieszczany jest w pasie drogowym. Zaznaczając, że dokonane rozróżnienie ma charakter wyłącznie przedmiotowy, wskazała na regulacje art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołany w niej art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast stwierdzając, że pojęcie infrastruktury technicznej doprecyzowuje rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., powołała § 140 ust. 2 tego aktu. Wywiodła ponadto, że nie ma podobieństwa konstrukcyjnego pomiędzy rurociągiem kanalizacyjnym a ciepłowniczym. Co więcej, nie ma też takiego podobieństwa pomiędzy pozostałymi urządzeniami nie związanymi z drogą, które mogą być umieszczane w drodze publicznej. Urządzenia te różni funkcja, konstrukcja jak i uciążliwość dla drogi, w której są umieszczane. Zróżnicowanie w zaskarżonej uchwale stawek następowało natomiast w oparciu o analizę uciążliwości danego rodzaju urządzenia dla drogi. Gmina wyjaśniła, że sieci wodociągowe i kanalizacyjne są umieszczane w ziemi na dość dużej głębokości co sprawia, że ich obecność w drodze nie ma większego wpływu na drogę. Wszystkie inne sieci posadowione są natomiast na dużo niższych głębokościach. Z powodu ich płytkiego posadowienia urządzenia takie jak np. ciepłociągi, kable energetyczne czy telekomunikacyjne znacznie utrudniają przeprowadzenie remontu czy przebudowę drogi. Znajdują się bardzo często w warstwach konstrukcyjnych drogi, co utrudnia umieszczanie i eksploatację w pasie drogowym urządzeń lub obiektów związanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sieci te bardzo często układane są też w rozległych kanałach technologicznych, a ich elementem jest cała masa urządzeń. Ciepłociągi są szczególne pod tym względem, gdyż często lokalizowane są nawet na powierzchni drogi lub nad nią, a krzyżując się z drogą ograniczają jej skrajnię. W oparciu o przepis art. 7 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Gmina zaznaczyła, że koszt przekładania obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego umieszczonych w pasie drogowym przed dniem 9 grudnia 2003 r., w przypadku budowy, przebudowy lub remontu drogi ponosi zarządca drogi, przy czym obowiązek ten z uwagi na głębokość umieszczenia urządzeń obejmuje przede wszystkim urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej. Ponadto, Rada nie zróżnicowała stawek opłat wg kryterium podmiotowego, jak również nie różnicuje sytuacji faktycznej podmiotów. W ten sam sposób traktuje wszystkich adresatów każdej normy, bez wprowadzania jakiegokolwiek różnicowania podmiotów czy też osób. Każdy kto chce zająć pas drogowy umieszczając w nim urządzenia wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, jak i każdy kto chce umieścić w drodze urządzenia inne niż wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, obowiązany jest ponieść opłatę w kwocie wskazanej w uchwale. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną są zatem traktowane tak samo, a ustanowienie stawek opłat nie nosi znamion pomocy publicznej.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że pismo Spółki z dnia 19 listopada 2012 r., zawierające skargę, zostało złożone osobiście przez skarżącą w kancelarii Urzędu Miasta Opola. Dołączył oryginał egzemplarza skargi z zamieszczoną prezentatą z dnia 20 listopada 2012 r.

W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2013 r. skarżąca Spółka, odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazała, że art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie upoważnia do różnicowania stawek opłat w zależności od kryterium "uciążliwości danego rodzaju urządzenia". Natomiast w § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1992 r. zostały ujęte przez ustawodawcę przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, ciepłownicze oraz przewody wodociągowe w jednym punkcie, co jednoznacznie potwierdza, że stanowią one jeden i ten sam rodzaj urządzeń infrastruktury technicznej. Za gołosłowne Spółka uznała ponadto twierdzenie o braku podobieństwa konstrukcyjnego pomiędzy rurociągiem kanalizacyjnym, a ciepłowniczym, jak również o pełnieniu różnych funkcji przez urządzenia wodociągowe i ciepłownicze, pomiędzy którymi istnieje tożsamość rodzajowa.

W replice na powyższe, Gmina Opole w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2013 r. wyjaśniła, że technologia układania ciepłociągu lub kanalizacji wodociągowej wynika ze sztuki budowlanej. Natomiast wielkość ingerencji w drogę budowy ciepłociągu przedstawia dołączona dokumentacja fotograficzna. Gmina wskazała, że niezamieszczenie w odpowiedzi na wezwanie oceny oddziaływania na drogę poszczególnych rodzajów urządzeń umieszczonych w drodze nie oznacza, że Rada okoliczności tych nie brała pod uwagę różnicując stawki opłat, co potwierdzają załączone dowody w postaci odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Infrastruktury Rady Miasta Opola z dnia 19 grudnia 2011 r., wyciągu z protokołu sesji Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2013 r. oraz oświadczenie pisemne Naczelnika Wydziału Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Opola. W kwestii zrównania urządzeń ciepłowniczych z wodociągowymi wskazała natomiast, że wprawdzie są one urządzeniami przesyłowymi, jednak sieci przesyłowe są urządzeniami, które można różnicować ze względu na rodzaj mediów, nośników, których dotyczą, gdyż od tego zależy sposób ich budowy, konstrukcja a tym samym różny sposób ingerencji w drogę. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 605/12, Sąd orzekł o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi zawisłość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, dotyczącego uchwały Nr XXI/309/11 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., zaskarżonej również w niniejszej sprawie, którym to wyrokiem stwierdzono nieważność § 4 ust. 2 tej uchwały.

Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Spółkę powyższe postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GZ 182/13. Ponadto, Sądowi wiadomym jest z urzędu, że postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 1633/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej Spółki o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z uwagi na odrębność regulacji § 4 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały i wskazał, że zakres związania wynikający z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko tej części aktu, która była przedmiotem sporu sądowoadministracyjnego, natomiast w podstawach kasacyjnych nie sformułowano zarzutu naruszenia wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski w sprawie oraz wyjaśnił, że stawka opłaty powinna być równa dla wszystkich operatorów urządzeń przesyłowych, a w tej sprawie powinna zostać obniżona, gdyż jest zadecydowanie zawyżona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, co do zasady, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Odnośnie dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dodać ponadto przyjdzie, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., z którego wynika wymóg wniesienia skargi w trzydziestodniowym terminie, liczonym od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W świetle przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszej remonstracji, czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały Nr XXI/309/11 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, akt ten dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej.

Zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż Spółka wezwała Radę Miasta Opola pismem z dnia 15 października 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu w dniu 6 listopada 2012 r. - na co wskazuje pocztowe zwrotne potwierdzenie odbioru - odpowiedzi na to wezwanie, dochowała wymaganego prawem terminu, wnosząc do tut. Sądu za pośrednictwem organu skargę zawartą w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r., złożonym w Kancelarii Urzędu Miasta Opola w dniu 20 listopada 2012 r., co wynika z daty prezentaty uwidocznionej na kopii pisma oraz z wyjaśnień zawartych w piśmie pełnomocnika organu z dnia 23 stycznia 2013 r. Ponadto, Spółka posiada również legitymację procesową, będąc właścicielem urządzeń infrastruktury ciepłowniczej umiejscowionych w pasie drogowym na terenie Miasta Opola. Oznacza to, że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, która w zaskarżonej części odmiennie niż dotychczas kształtuje obowiązki związane z ponoszeniem opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń będących własnością Spółki.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie przesądza o zasadności wniesionej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, LEX nr 1132062).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że nie doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, należy rozpocząć od wskazania, że kryterium legalności przewidziane w powołanym na wstępie art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały lub w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 675). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie sprzeczności z prawem. Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, jak też naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie legalności ustalenia przez Radę Miasta Opola wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

W związku z tym należy mieć na względzie, że na zasadzie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 2). Natomiast zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym - stosownie do treści art. 40 ust. 5 ustawy - za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, opłatę tę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (..).

Materialnoprawną podstawę wydania przez Radę Miasta Opola zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W myśl art. 40 ust. 9 omawianej ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Na gruncie przytoczonych przepisów dostrzec przyjdzie, że wynika z nich kompetencja rady gminy - będącej, stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem stanowiącym gminy jako jednostki samorządu terytorialnego – do podjęcia uchwały ustalającej wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m kw. pasa drogowego. Zauważyć też należy, że ustawodawca określił granice, w obrębie których rada gminy może wykonywać przypisane jej uprawnienie. Przede wszystkim omawiana kompetencja ograniczona jest wyłącznie do dróg, których zarządcą jest gmina. Kolejnym ograniczeniem jest limitowana przez ustawodawcę wysokość stawek za 1 m2 pasa drogowego, poprzez precyzyjne określenie ich maksymalnej kwotowej wartości, wynoszącej 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego oraz 200 zł za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym skonkteryzowanych elementów, jakimi są "urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Następnym ograniczeniem jest możliwość uwzględnienia kryteriów ściśle wynikających z art. 40 ust. 9 ustawy, do jakich należy m.in. rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W granicach przyznanych kompetencji, rada gminy posiada swobodę w ustalaniu kwot stawek opłat, jednak przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z powołanych przepisów. Innymi słowy, w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę organ stanowiący gminy może działać na zasadzie uznaniowości.

Tym samym ustawodawca pozostawił do uznania właściwego organu według jakiego kryterium organ ten dokona wyodrębnienia różnego rodzaju urządzeń, uzależniając jednocześnie od tego wysokość poszczególnych stawek opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej. Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818).

Analiza treści art. 40 ustawy prowadzi do wniosku, że pojęcie "urządzenia", jakim ustawodawca posługuje się w art. 40 ustawy, obejmuje wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej, gdyż tylko takich urządzeń dotyczy określony w ust. 2 pkt 2 tego przepisu wymóg uzyskania zezwolenia. Do tej kategorii urządzeń odnosi się zatem także kompetencja różnicowania stawek opłat. W przepisie art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, dopuszczającym na różnicowanie stawek opłat ze względu na rodzaj urządzenia mieszczącego się w pasie drogowym, ustawodawca nie sprecyzował kryterium, które powinna stosować rada gminy dokonując podziału na rodzaje urządzeń. Nie narzucił zatem organom stanowiącym gmin sposobu różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, pozostawiając im możliwość samodzielnego dokonania wyboru w zakresie określenia metody wyodrębnienia rodzaju urządzeń. W tych okolicznościach przyjąć należy, że w zależności od uznania organu możliwe jest zastosowanie rozmaitych preferencji. Kryterium, jakie przyjęto w zaskarżonej uchwale, pozwalające na wyróżnienie wśród urządzeń infrastruktury technicznej takich ich rodzajów jak wodociągowe, kanalizacji sanitarnej oraz inne, jest podziałem czytelnym. Tego rodzaju zróżnicowanie pod względem asortymentu mediów przesyłanych tymi urządzeniami, w ocenie Sądu, jest dopuszczalne na tle omawianych przepisów ustawy. Jednym z rodzajów urządzeń, które można wyróżnić według powyższego kryterium, są zatem urządzenia ciepłownicze, jakie stanowią własność skarżącej Spółki. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przewiduje tego rodzaju podział już na gruncie samej ustawy o drogach publicznych, wymieniając w art. 39 ust. 1a urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzenia związane z ich eksploatacją. Konsekwentnie, tym kryterium posługuje się ustawodawca niejednokrotnie w odniesieniu do urządzeń i sieci, wyróżniając wśród nich wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze (cieplne), gazowe, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne (vide: art. 14 ust. 1 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 20 i ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; art. 143 ust. 2 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.; art. 67 ust. 3 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.). Poszczególne rodzaje urządzeń są wymieniane co do zasady w jednej jednostce redakcyjnej, tak jak ma to również miejsce we wskazywanym przez skarżącą Spółkę § 140 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., w którym pogrupowano je przy zastosowaniu dodatkowego technicznego kryterium, odróżniając linie od przewodów i ciągów, a także innych ogólnie określonych urządzeń. Systematyka jaką zastosowano w rozporządzeniu nie świadczy jednak o tożsamości rodzajowej poszczególnych urządzeń, a wręcz wzmacnia ten podział. Urządzenia gazowe czy ciepłownicze należy wszak uznać za rodzajowo inne niż urządzenia wodociągowe bądź sanitarne. Nawet wskazane w ww. rozporządzeniu przewody kanalizacyjne - chociaż nie tylko przewody wchodzą w skład poszczególnych rodzajów sieci - różnią się pod względem technologicznym i służą do przesyłania różnych substancji, przy czym nawet jeśli substancje te mają postać płynną, to niewątpliwie są to płyny różnego rodzaju. Natomiast ograniczenie wynikające z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy odnosi się do różnicowania stawek urządzeń tego samego rodzaju. Z tego względu za nieuprawnione należałoby uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń należących do tego samego rodzaju, np. ciepłowniczych lub w zależności od podmiotu zarządzającego urządzeniami tego samego rodzaju.

Oceny tej nie zmienia również wskazywane przez skarżącą Spółkę podobieństwo konstrukcyjne urządzeń, tj. że mają one postać rur, jak i podobieństwo funkcjonalne, tj. że służą do przesyłu. Wprawdzie, jak podniesiono w skardze, urządzenia ciepłownicze, kanalizacyjne i sanitarne należą też do tej samej kategorii urządzeń przesyłowych - służących zaspokajaniu potrzeb publicznych, jednak taki podział, dokonany pod kątem zadań spełnianych za pomocą omawianych urządzeń, nie wyklucza możliwości dokonania systematyki na rodzaje według kryterium przyjętego w zaskarżonej uchwale i w ustawie o drogach publicznych.

W tym miejscu dodać należy, że rozważając dopuszczalność podziału według kryterium celu publicznego w orzecznictwie wyrażono pogląd, że "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje np. dla urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p." (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 548/11, LEX nr 1217638), a zatem zaliczenie urządzeń do wspólnej kategorii - służących zaspokajaniu potrzeb publicznych nie wyłącza tego, że są to urządzenia rodzajowo różne.

Wbrew twierdzeniom skargi, nie zróżnicowano natomiast stawek według kryterium podmiotowego lub według przedmiotu prowadzonej działalności, co wiązałoby się z dyskryminowaniem podmiotów w życiu gospodarczym w świetle ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Przyjęty w zaskarżonej uchwale podział nie prowadzi do zróżnicowania podmiotów operujących tymi samymi urządzeniami. Odmienna sytuacja, wymagająca ingerencji Sądu, miałaby miejsce wówczas, gdyby mieszczące się w pasie drogowym urządzenia ciepłownicze należące do innych operatorów były objęte inną, niższą stawką. Różnicowanie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, dokonane w zaskarżonej uchwale nie ma także dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP. Wynikająca z tego przepisu konstytucyjna zasada równości oparta jest na pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, wyróżnionej z punktu widzenia cechy uznanej za prawnie doniosłą (relewantną) i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż równość wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie wyklucza to jednak nierównego traktowania podmiotów, które ze względu na tę cechę relewantną podobne nie są. Odstępstwo od omawianej zasady zachodzi wówczas, gdy określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przyjęty podział urządzeń jako nośników różnych mediów w odniesieniu do urządzeń ciepłowniczych został dodatkowo umotywowany sposobem ich budowy, konstrukcji i sposobem przebiegu w pasie drogowym - tj. ich lokalizacji w przestrzeni zarówno nad i pod jego powierzchnią, co wiąże się z faktyczną uciążliwością ingerencji urządzeń ciepłowniczych w pas drogowy - i poparty dokumentacją fotograficzną.

Zaskarżoną uchwałą nie doszło też do sugerowanego w skardze udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorstwu wodociągowemu, związanego z udzieleniem pomocy publicznej w myśl przepisów wspólnotowych, uzasadniającego wdrożenie procedury przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 z późn. zm.). Zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Gmina Opole, nie stanowi środka spełniającego wszystkie kryteria ustanowione w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), stąd nie może zostać objęte zakresem stosowania tego przepisu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Wynika z tego, że pomocą publiczną jest wsparcie udzielane przedsiębiorstwu, o ile jednocześnie spełnione są łącznie następujące warunki: pomoc jest przyznawana przez państwo lub pochodzi ze środków państwowych; udzielana jest na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów); grozi zakłóceniem konkurencji lub ją zakłóca oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE.

Na gruncie powyższego, określenie przez Radę Miasta Opola niższych stawek opłat w odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej nie stanowi pomocy publicznej, gdyż - jak wykazano już powyżej - stawki zostały zróżnicowane przy zastosowaniu kryterium przedmiotowego, przy uwzględnieniu rodzaju urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, a nie podmiotowego, tj. wyłącznie dla określonej grupy podmiotów. Zróżnicowanie ma zatem charakter systemowy, a nie selektywny. Z przyczyn omówionych wcześniej nie dochodzi też do zakłócenia konkurencji. Nie sposób dopatrzeć się też czynników mogących wpłynąć negatywnie na wymianę handlową między państwami członkowskimi w ramach UE; nie były też one wskazywane przez skarżącą

Kolejny zarzut skargi, dotyczący przyznawania preferencji podmiotowi prowadzonemu przez Gminę Opole, jest o tyle chybiony, że również w skarżącej Spółce Miasto Opole posiada pakiet większościowy, posiadając ponad [...] akcji Spółki. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące wpływu stawek określonych w zaskarżonej uchwale na wysokość opłat pobieranych przez Spółkę za świadczone usługi mają charakter słusznościowy i nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności tego aktu.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest stwierdzenie, że w zaskarżonej części uchwała Rady Miasta Opola nie wykracza poza granice uznaniowości w sposób sprzeczny z zasadą zróżnicowania wynikającą z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Niezależnie od wskazywanej w skardze praktyki organów uchwałodawczych innych samorządowych jednostek organizacyjnych, podział urządzeń według mediów, których urządzenia te dotyczą jest dopuszczalny i uzasadniony. Odnotować należy, że zarysowana została linia orzecznicza prezentująca odmienne stanowisko (np. wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r., III SA/Gd 464/12), przy czym w świetle art. 153 P.p.s.a. tą oceną prawną nie jest związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto, nie będąc też związany granicami skargi, Sąd dokonał analizy przedłożonej dokumentacji dotyczącej czynności poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, obejmujących wyciągi z protokołu nr XXI/11 sesji Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., protokołu nr 14 /2011 r. Komisji Infrastruktury Rady Miasta Opola z dnia 19 grudnia 2011 r. wraz z opinią Komisji do projektu zaskarżonej uchwały. Na tej podstawie Sąd nie dopatrzył się wad w zakresie przeprowadzonej procedury uchwałodawczej.

Z tych względów należało uznać, że naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki na podstawie zaskarżonego przepisu § 3 uchwały Nr XXI/309/11 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych nastąpiło w wyniku legalnych działań Rady w ramach przysługujących temu organowi kompetencji wynikających z przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.