Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza B. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania punktu 5 wniosku z dnia [...] w zakresie faktur dokumentujących koszty w ramach wyjazdów służbowych - w terminie 14 dni; II. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

D. P. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wnioskiem z dnia 2 lutego 2026 r., zwrócił się do Burmistrza B. (dalej jako "Burmistrz", "organ") o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Czy Gmina posiada aktualne wyniki badań jakości wody pod kątem przydatności do kąpieli nad jeziorem [...]? Jeśli tak, to proszę o przesłanie skanów wszystkich protokołów z badań wody przeprowadzonych na terenie Gminy lub przez Sanepid w obrębie jeziora [...] przeprowadzonych na zlecenie Gminy lub Sanepid w okresie od 1 stycznia 2024 r. do dnia dzisiejszego.

2. Czy nowa plaża została zgłoszona do właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako "Miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" na sezon 2026, jeśli nie, to na jakiej zasadzie to miejsce funkcjonuje, skoro jest pomost i miejsce wydzielone do kąpieli?

3. Proszę o przedstawienie pełnego wykazu wszystkich zagranicznych podróży służbowych odbytych przez pracowników Urzędu oraz Burmistrza w okresie od 1 stycznia 2025 r. do dnia dzisiejszego. Wykaz powinien zawierać: datę wyjazdu, kraj docelowy, cel podróży oraz listę osób biorących udział w delegacji. Czy pozostałe osoby poza Burmistrzem będące w delegacji były tam zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym i zawartymi w nim obowiązkami?

4. Proszę o podanie całkowitego kosztu każdej z ww. delegacji z rozbiciem na:

a. koszty transportu,

b. koszty zakwaterowania i wyżywienia,

c. diety wypłacone uczestnikom,

d. inne opłaty.

5. Proszę o przesłanie skanów rozliczeń delegacji (druków polecenia wyjazdu służbowego) oraz faktur dokumentujących koszty w ramach tych wyjazdów (np. za noclegi i przeloty).

6. Czy z każdej delegacji zagranicznej sporządzono sprawozdanie merytoryczne? Jeśli tak, proszę o przesłanie kopii takich sprawozdań w celu weryfikacji korzyści, jakie Gmina odniosła z tytułu tych podróży.

7. Proszę o informację, czy którykolwiek z wyjazdów był finansowany lub współfinansowany ze środków zewnętrznych. Jeśli tak, proszę o wskazanie kwoty finansowania i wkładu własnego Gminy.

Pismem z 16 lutego 2026 r. nr [...], Burmistrz udzielił odpowiedzi stronie. Odpowiadając na pkt 5 zapytania stwierdził, że skany rozliczeń delegacji nie mogą zostać udostępnione i wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4700/21.

Skarżący ponownie wniósł o udostępnienie skanów rozliczeń delegacji oraz faktur dokumentujących poniesione koszty.

W piśmie z 4 marca 2026 r., organ stwierdził, że odpowiedź została udzielona pismem o nr [...].

W dniu 6 marca 2026 r., skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w pkt. 5 wniosku skarżącego. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku w tym zakresie przez udostępnienie żądanych dokumentów w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 19 marca, Burmistrz udostępnił kopię poleceń wyjazdów służbowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu co do udostępnienia skanów rozliczeń delegacji, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej żądania udostępnienia skanów faktur dokumentujących koszty w ramach wyjazdów służbowych oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że udostępnił skarżącemu druki sześciu poleceń wyjazdów służbowych. Postępowanie w tym zakresie stało się więc bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Organ wskazał też, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie udostępnienia faktur dokumentujących koszty w ramach wyjazdów służbowych, Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że faktury nie mają charakteru informacji publicznej i jako nośnik informacji nie podlegają udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął

w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej jako: "u.d.i.p.", bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia

2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/21. LEX nr 3288449).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wniosek skarżącego z dnia

2 lutego 2026 r. zawierający siedem pytań do organu. Jednakże przedmiotem skargi został objęty wyłącznie pkt 5 tego wniosku, gdyż w pozostałym zakresie informacja została udzielona.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są organy władzy publicznej, jakim jest bez wątpienia Burmistrz B. Jest więc zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest definicji legalnej pojęcia informacji publicznej. "Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje

w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest

z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej

z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego

z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, LEX nr 3240618).

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej nakierowany jest na uzyskanie informacji dotyczącej majątku publicznego i tym samym wniosek dotyczył informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie postaci, w jakiej możliwe jest udostępnienie informacji publicznej. U.d.i.p. daje dość wyraźne podstawy do odróżnienia dwóch kategorii pojęciowych: treści informacji publicznej oraz nośnika tej informacji.

W celu realizacji zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli, obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa do informacji publicznej nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje.

W rozpoznawanej sprawie wniosek został sformułowany jasno, a strona zażądała faktur dokumentujących koszty w ramach wyjazdów służbowych.

Prawo do nośnika zostało ograniczone w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., wyłącznie do dokumentów urzędowych. Faktura wystawiona przez podmiot prywatny jest dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., interpretowanym a contrario. Dopuszczalnym jest zatem tylko przekazanie treści informacji tj. poinformowanie wnoszącego pismem organu o treści rozporządzeń majątkowych gminy i wydatkowaniu określonych środków w związku z zapłatą wystawionych faktur. Prawnie niedopuszczalne było zatem udostępnienie postaci tych dokumentów, będącej w swej naturze prawnej prywatnymi nośnikami informacji publicznej o wydatkach gminy. Konstatując, organ mógł w zgodzie z przepisami u.d.i.p. poinformować o wysokości wydatków publicznych wskazując tytuły prawne i dane faktur, które zapłacił ze środków publicznych. Nie mógł natomiast udostępnić kopii dokumentów prywatnych w postaci faktur.

Uznanie przez organ braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej na wnioskowanym nośniku (przypadki, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.,a u.d.i.p.), nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej w sposób wynikający z przepisów u.d.i.p. i zapewnienia w ten sposób realizacji prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 3 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1529/25).

Oznacza to, że organ w tym zakresie w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności i konieczne jest orzekanie przez Sąd.

Wobec zaniechania organu udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w zakresie części pkt. 5 wniosku dotyczącej udostępnienia skanów faktur dokumentujących koszty w ramach wyjazdów służbowych (pkt I sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie pkt. 5 wniosku organ udostępnił część żądanej w pkt. 5 informacji – przekazał kopie poleceń wyjazdów służbowych, tym samym, postępowanie

w tym zakresie należało umorzyć (pkt II wyroku).

Sąd orzekł w pkt III. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto, wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19, CBOSA). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia

w rozpoznawanej sprawie; organ w dniu 19 marca 2026 r. udostępnił informację obejmującą kopie poleceń wyjazdów służbowych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. IV wyroku na podstawie art. 200p.p.s.a.,

uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).