Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w N. S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w N. S. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T. K. z dnia 25.09.2025 roku ponowionego w dniu 16.10.2025 roku - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Komendant Miejski Policji w N. S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części oddala skargę; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w N. S. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem

T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Nowym Sączu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 25.09.2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii z nagrań z kamery z interwencji z 24.07.2025r. i z 25.09.2025r. oraz notatki urzędowej z interwencji z 25.09.2025r., zarzucając naruszenie art. 13 oraz art. 16 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p.) oraz art. 7 i art. 61 Konstytucji RP i wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, każdy dokument wytworzony lub znajdujący się w posiadaniu organu w związku z realizacją zadań publicznych stanowi informację publiczną, niezależnie od tego, czy organ uznaje ją za "wewnętrzną" lub "roboczą". Tymczasem

do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie, nie zawiadomił o przedłużeniu terminu, nie podjął żadnych czynności procesowych, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, pomimo skierowanego w dniu 16 październik 2025 r. formalnego wezwania do realizacji obowiązku ustawowego. Bezczynność organu nie ma charakteru incydentalnego ani technicznego -jest całkowitym zignorowaniem ustawowych i konstytucyjnych obowiązków, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ Policji, jako profesjonalny uczestnik obrotu administracyjnoprawnego, nie może zasłaniać się niewiedzą, błędną interpretacją przepisów ani zależnością służbową, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na niego bezwzględny obowiązek działania, odmowa lub ograniczenie dostępu do informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, brak jakiejkolwiek reakcji organu jest kwalifikowaną postacią bezczynności. W replice na odpowiedź organu skarżący podkreślił, iż pismo organu z 2.10.2025r. nie było udzieleniem informacji publicznej. Wskazał na orzecznictwo sądowe podzielające jego ocenę, że sporna informacja o jaką wystąpił stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podając, iż pismem z dnia 2.10.2025 r.. udzielono odpowiedzi na wniosek stąd organ nie pozostawał w stanie bierności ani milczenia, lecz podjął czynność polegającą na analizie treści żądania i zajęciu jednoznacznego stanowiska prawnego co do jego charakteru. W powołanym piśmie organ w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wskazał, że żądanie udostępnienia nagrań z kamer nasobnych funkcjonariuszy Policji przeprowadzających interwencje w dniach 24 i 25.09.2025 r., jak również żądanie udostępnienia notatki urzędowej sporządzonej z jednej z tych interwencji, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że wskazane materiały odnoszą się wyłącznie do konkretnej, indywidualnej sytuacji skarżącego, mają charakter ściśle prywatny i nie dotyczą spraw publicznych ani funkcjonowania organów władzy publicznej w ujęciu ogólnym, systemowym lub ustrojowym. W konsekwencji organ odniósł się do treści wniosku, dokonał jego kwalifikacji prawnej oraz poinformował skarżącego o przyczynach nieuwzględnienia żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie działanie nie może być utożsamiane z bezczynnością, gdyż bezczynność zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub nie zajmuje stanowiska w przewidzianej prawem formie. W realiach niniejszej sprawy organ nie tylko zareagował na wniosek skarżącego, lecz także przedstawił mu jasne i jednoznaczne uzasadnienie prawne swojego stanowiska. Tym samym spór pomiędzy stronami nie dotyczy braku działania organu, lecz sprowadza się do odmiennej oceny prawnej charakteru żądanych informacji oraz zakresu pojęcia informacji publicznej. Tego rodzaju rozbieżność interpretacyjna nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, ani tym bardziej do przypisania mu rażącego naruszenia prawa, skoro organ w sposób aktywny i świadomy wykonywał swoje ustawowe kompetencje. Żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Żądania skarżącego odnoszą się wyłącznie do konkretnych, jednostkowych interwencji Policji, przeprowadzonych wobec określonych osób, w tym samego skarżącego oraz członków jego rodziny, a także do działań podejmowanych przez konkretnych funkcjonariuszy w ściśle oznaczonych okolicznościach faktycznych. Przedmiotem wniosku nie są zatem informacje o charakterze ogólnym, odnoszące się do zasad funkcjonowania Policji, realizacji jej ustawowych zadań w wymiarze publicznym ani sposobu kształtowania i wykonywania polityki publicznej w zakresie bezpieczeństwa czy porządku publicznego. Żądane materiały nie dokumentują również praktyki działania organu w ujęciu systemowym ani nie pozwalają na ocenę prawidłowości funkcjonowania Policji jako instytucji z perspektywy interesu ogółu obywateli. Działania skarżącego noszą wyraźne znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Analiza treści składanych przez niego wniosków, jak również deklarowanego celu ich wykorzystania, prowadzi do wniosku, że tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest wykorzystywany w sposób instrumentalny, jako środek służący realizacji interesu ściśle prywatnego, a nie ochronie interesu publicznego. Skarżący podejmuje próby zastąpienia procedur właściwych dla innych gałęzi prawa, w szczególności postępowań cywilnych, rodzinnych czy nadzorczych, mechanizmem dostępu do informacji publicznej, traktując go jako uproszczony sposób pozyskania materiałów, które mogłyby posłużyć mu jako dowody w indywidualnych sporach. Z treści wniosku oraz całokształtu okoliczności sprawy wynika, że celem skarżącego nie jest uzyskanie wiedzy o sposobie funkcjonowania organów władzy publicznej ani umożliwienie społecznej kontroli ich działalności, lecz pozyskanie określonych dokumentów i nagrań wyłącznie na potrzeby własnej narracji procesowej i planowanych lub toczących się postępowań dotyczących jego życia osobistego. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z istotą prawa dostępu do informacji publicznej, które - jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zostało ustanowione w celu zaspokajania indywidualnych potrzeb dowodowych jednostki, lecz w celu zapewnienia przejrzystości działania państwa, jawności administracji publicznej oraz umożliwienia obywatelom kontroli nad wykonywaniem władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Ponadto wnioskiem strony co do wyznaczenia rozprawy czy jej sprzeciwem w zakresie rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym, sąd nie jest związany.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy u.d.i.p. stanowią, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

Wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż w świetle jego brzmienia takimi organami są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych (zob. też np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 2266/19). Ocena ta nie była kwestionowana przez organ.

Również z treści wniosku wynika, iż żądana informacja wytworzona została w ramach sfery działalności publicznej organu – podejmowania interwencji przez funkcjonariuszy policji, stąd co do zasady stanowi ona informację publiczną. Spełnione są zatem w ocenie Sądu przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako mającej przymiot tj. odnoszącej się do organu władzy publicznej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżonego organu, iż sporna informacja nie miała waloru "informacji o sprawach publicznych" z racji odnoszenia się li tylko do interesu indywidulanego – prywatnego wnioskodawcy wobec starania się uzyskania informacji w swojej własnej sprawie czy ochrony li tylko własnego interesu w sprawach administracyjnych czy również innego rodzaju. Żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Notatki służbowe czy notatniki służbowe, nagrania wideo z przebiegu interwencji zawierają informację o działalności policji – władzy publicznej. Zatem dane i informacje jakich żądał skarżący stanowią informacje wytworzone przez organ - wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną interwencją bez względu czy dotyczą sprawy wykroczeniowej czy innej administracyjnej (tutaj z zakresu nadzoru budowlanego) posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, itp., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a" i "b", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Nadto czym innym jest żądanie udostępnienia akt sprawy np. wykroczeniowej jako całości, od dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii notatki urzędowej/służbowej lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji czy nagrania wideo z interwencji, co było przedmiotem żądania w niniejszej sprawie. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie – tylko żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich (por. uzasadnienie do uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13).

Wniosek skarżącego skierowany do Komendanta dotyczył dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii notatki funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji i nagrania wideo. W świetle § 3 pkt 1 i pkt 2 Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30) - dalej jako "Wytyczne", notatnik służbowy zobowiązani są prowadzić policjanci pełniący służbę patrolową (w tym policjanci komórek ruchu drogowego pełniący służbę zewnętrzną), interwencyjną, obchodową, konwojową i ochronną z wyjątkiem policjantów pełniących służbę na stanowiskach, gdzie przebieg służby rejestruje się w odrębnej dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inni policjanci na podstawie odrębnych przepisów oraz wskazani decyzjami komendantów wojewódzkich / Stołecznego, powiatowych (rejonowych, miejskich) Policji na obszarze swojego działania. W notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby (§ 4 ust. 1 Wytycznych), w tym min. podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia (§ 4 ust. 2 pkt 2) lit. b) Wytycznych). Notatki zawarte w notatnikach są zatem sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19, NSA z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17; zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Warszawa 2016, str. 173).

Ponadto Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego (por. np. wyroki NSA z 18 października 2013 r. I OSK 1482/13, z 15 listopada 2013 r., I OSK 1585/13, z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13). Natomiast tylko udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak wyżej wskazano w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację.

Powyższe wymogi zostały naruszone i skarżony organ nie zakończył postępowania ani wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności. Stąd skoro, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni.

W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udzielił bez zbędnej zwłoki pisemnej odpowiedzi na wniosek, a zatem nie można uznać, aby zlekceważył wnioskodawcę. Z pisma tego wynika, iż organ dokonał analizy treści wniosku, zajął jednoznaczne stanowisko merytoryczne co do jego charakteru prawnego oraz przekazał skarżącemu uzasadnioną informację o przyczynach nieuwzględnienia żądania w trybie u.d.i.p. Stanowisko organu zostało oparte na wskazanych przez niego przepisach prawa, z powołaniem przepisów u.d.i.p., a także orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącym granic pojęcia informacji publicznej oraz dopuszczalności korzystania z tego trybu w sprawach o charakterze indywidualnym. Zatem nie można przyjąć, aby kwestia rozpatrywana w niniejszej sprawie była jednoznacznie oceniana w orzecznictwie. Nie można więc zarzucić, iż organ działał w sposób dowolny albo arbitralny, lecz przy uwzględnieniu, że sporna kwestia nie jest jednoznaczna. W tych okolicznościach nie można organowi przypisać oczywistego zaniechania, milczenia czy bierności, które mogłyby stanowić podstawę do formułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., ma charakter wyjątkowy i zachodzi wyłącznie w sytuacjach oczywistych, kwalifikowanych i jednoznacznych, gdy naruszenie jest widoczne prima facie, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i świadczy o całkowitym zignorowaniu przez organ podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nie uczynienie zadość wymogom ustawowym wyżej opisanym, spowodowane zaś było jedynie błędną oceną przesłanek informacji publicznej. Wobec tego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku i w pozostałym zakresie oddalono skargę, także w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny (pkt III wyroku). Orzeczenie grzywny ma charakter typowo represyjno – prewencyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny, gdyż jak wyżej wskazano są w judykaturze również inne poglądy przeciwne do stanowiska skarżącego, w tym wyroki ze zdaniami odrębnymi, podzielające pogląd skarżonego organu. Dlatego nie można organowi w kontrolowanej sprawie zarzucić złej woli czy świadomego lub celowego zaniechania.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się koszt wpisu, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.