Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) Jan Kacprzak Anna Łukaszewska-Macioch Joanna Runge-Lissowska (współspr.) Włodzimierz Ryms Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1601/07 zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy 3 letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji czy organu drugiej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej?" w sprawie z skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 448/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej podjął następującą uchwałę: 1. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, 2. Odmówić podjęcia uchwały w pozostałym zakresie.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1601/07 Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy 3 letni termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji, czy organu II instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej.".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie przepisów art. 145, 146 i 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także powołanych w decyzji przepisów ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz.60 ze zm.), Wójt Gminy D. ustalił z urzędu Z. i R. W. opłatę adiacencką w wysokości 1.065,50 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], będącego następstwem stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...] na kwotę 2131 zł a stawkę opłaty adiacenckiej na 50% tej kwoty zgodnie z uchwałą Rady Gminy D. nr XXXVIII/183/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i R. W. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] października 2006 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z akt sprawy wynika, iż kanalizacja sanitarna z przykanalikami oraz kanalizacja ściekowa z niezbędnymi urządzeniami została ukończona na ulicy [...] w D. do 15 lipca 2003 r. oraz w tym dniu nastąpił jej końcowy odbiór i przekazanie do eksploatacji. Trzyletni termin do wymierzenia opłaty adiacenckiej należy liczyć, zdaniem SKO, od tej daty i upływał on z dniem 15 lipca 2006 r. Organ stwierdził, iż termin do wniesienia tej opłaty będzie zachowany pod warunkiem, gdy do wskazanej daty zostanie wydana ostateczna decyzja, a więc taka, od której nie służy odwołanie w toku instancji. Decyzja Wójta Gminy ustalająca odwołującym się opłatę adiacencką została wydana w dniu 11 lipca 2006 r. i doręczona stronom w dniu 12 lipca 2006 r. Wobec złożenia odwołania nie stała się ona jednak decyzją ostateczną do dnia 15 lipca 2006 r. i w tej sytuacji wymierzenie opłaty po tej dacie było już niemożliwe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie.

Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy w O., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. skargę oddalił. Sąd w pełni podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostanie wydana ostateczna decyzja o wymierzeniu takiej opłaty. Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że we wskazanym terminie została wprawdzie wydana decyzja organu I instancji, lecz nie stała się ona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie, w dniu 24 lipca 2006 r. strona wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy miał obowiązek fakt ten uwzględnić a wydana przez ten organ decyzja nie naruszyła prawa, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęta wyżej wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest utrwalona w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie i powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 779/00; z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 589/00 i inne, a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji - Zielona Góra 2000, str. 212.

Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy termin ten określa końcową datę, w której decyzja taka może być wydana przez organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto obrazę art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, skutkiem czego było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony zarzut obrazy prawa materialnego skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1684/99, Lex 55738, z dnia 17 września 2003 r., sygn. I SA 3451/01, Lex 149463, z dnia 13 grudnia 2001 r., I SA 1278, Lex 80650, z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. SA/Bk 1701/99, (publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 135), a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457. Stwierdził też, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu prowadziłaby do faktycznego skrócenia ustawowego terminu 3 lat i do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z tego środka procesowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wyłoniło się przytoczone na wstępie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Przede wszystkim - w ocenie Sądu - istnieje wątpliwość, co do określenia końca terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie możliwości wydania w tym terminie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W kwestii tej w dalszym ciągu istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. I tak - oprócz wymienionych wyżej wyroków - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1023/05 uznał, iż termin przewidziany w

art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Stanowisko to jest inne, niż wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Gd 161/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 68), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. I OSK 1328/07 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 146/07 (Lex nr 339995). W wyrokach tych wyrażono pogląd, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu I instancji w tym przedmiocie.

Wydaje się, że ostatnio prezentowany pogląd jest uzasadniony. Oprócz argumentów podniesionych w wyrokach prezentujących ten pogląd, przemawia za nim zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). W pierwotnym brzmieniu omawiany przepis posługiwał się terminem "ustalenie opłaty adiacenckiej". Na skutek jego zmiany przyjęto określenie: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od ..." Mając na względzie tę zmianę autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka zmienili wcześniejsze stanowisko i obecnie uznają, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jest skuteczne (...) także wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (wydanie LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457).

Dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie problemu prawnego konieczne jest też wyjaśnienie, czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana, czy też doręczona stronie. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie zarysowały się dwa możliwe sposoby interpretowania pojęcia "wydanie decyzji". W świetle pierwszego z nich, odwołującego się do elementów składowych decyzji i opartego na regułach wykładni literalnej, pojęcie to ogranicza się do sporządzenia decyzji zawierającej wszystkie konieczne elementy przez właściwy organ. Takie znaczenie nadała temu pojęciu uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia

17 grudnia 2007 r., sygn. I FPS 5/07 (publ. w ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 22) wydana w związku z wykładnią przepisu art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. Przykładem odmiennej wykładni tego pojęcia są uchwały składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/2000 (publ. ONSA 2001, nr 2, poz. 56) i z dnia 15 października 2008 r. sygn. II GPS 4/08. Dokonując systemowej i celowościowej wykładni oraz uwzględniając charakter wydawanej decyzji i okoliczność, że wiąże ona stronę dopiero z dniem jej ogłoszenia lub doręczenia, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie i jest to warunek wywarcia przez nią skutków prawnych dopiero od tego faktu.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prokurator Apelacyjny w Ł., zajmując stanowisko w sprawie, w całości poparł stanowisko, jakie zajęła Prokuratura Okręgowa w O., wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Po 448/07 (co do sposobu określenia końca okresu w jakim możliwe jest wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej). Prokurator wskazał, iż przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości przez organ administracyjny opłatą adiacencką, jeżeli na skutek rozbudowania określonych w tym przepisie urządzeń infrastruktury, wzrosła wartość nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia poszczególnych urządzeń do infrastruktury technicznej. Prawidłowa interpretacja cytowanego przepisu wymaga wyjaśnienia kwestii liczenia terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy, a konkretnie, wymagana jest odpowiedź na pytanie, czy w czasie tym zapaść powinna decyzja ostateczna, czy też wystarczy, aby w tym terminie organ administracyjny wydał jedynie i doręczył decyzję o nałożeniu na stronę opłaty adiacenckiej. Istotne zdaniem Prokuratora Apelacyjnego jest ustalenie charakteru prawnego opłaty adiacenckiej. Opłata taka nie może być traktowana jako podatek, lecz jako danina publiczna, z ustalenia której organ gminny może jedynie skorzystać. Niewątpliwie termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego i jego niezachowanie przez organ administracji publicznej uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zasadę pisemności postępowania administracyjnego, wyrażającą się między innymi w obowiązku załatwienia danej sprawy poprzez wydanie decyzji. Decyzja administracyjna z zasady winna zostać doręczona stronie. Interpretacja art. 145 ust. 2 cytowanej ustawy wyrażająca się w tym, że o zachowaniu 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji ostatecznej, prowadzi do nieuzasadnionego skrócenia terminu ustawowego, w jakim organ administracji mógłby skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do ustalenia opłaty. Przyjęta w kwestionowanym przez prokuraturę wyroku zasada ustalania upływu 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 omawianej ustawy prowadzi również do nierównego traktowania podmiotów, w zależności od tego, czy zaskarżyły one decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Zdaniem Prokuratora Apelacyjnego, już tylko te okoliczności przemawiają za udzieleniem przez rozszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi o treści postulowanej przez Sąd rozpoznający skargę kasacyjną. Takie stanowisko zostało przedstawione również przez prokuratora Prokuratury Krajowej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle stosowania art.145 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami / tekst jedn. DzU z 2004r Nr 261 , poz.2603 z późn. zm./, powoływanej dalej jako ugn. Przepis ten dopuszcza możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości przez organ administracyjny opłatą adiacencką, jeżeli na skutek rozbudowania określonych w tym przepisie urządzeń infrastruktury i możliwości korzystania z nich wzrosła wartość nieruchomości. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia poszczególnych urządzeń do stworzonej infrastruktury technicznej.

W pierwszej kolejności należy poddać ocenie, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art.187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Artykuł ten, normujący instytucję rozstrzygania wątpliwości prawnych w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej, stanowi bowiem wyjątek od zasady samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej przez skład rozpatrujący skargę kasacyjną na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie wykładni zawartej w uchwale składu powiększonego. Możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w komentowanym przepisie jest uzależniona od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego "poważne wątpliwości". Za takie uznać natomiast należy rzeczywiste wątpliwości prawne dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Powstałe wątpliwości winny mieć więc charakter obiektywny, wynikający ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. W literaturze wskazuje się, że podstawą do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka z art.187 § 1 p.p.s.a. będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych /R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r. nr 2 s. 31/. Wątpliwość prawna nie może mieć jednak charakteru abstrakcyjnego, ani wykraczać poza przedmiot orzekania, powinien bowiem istnieć związek z konkretną sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpoznać merytorycznie zagadnienia prawnego przedstawionego w trybie art. 187 p.p.s.a., jeżeli jest ono tylko teoretyczne, czy też odnosi się do okoliczności tylko hipotetycznie składających się na jej stan faktyczny lub zostało sformułowane w oparciu o okoliczności wykraczające poza ten stan faktyczny /A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004 s. 110/.

Przedstawione zagadnienie dotyczy niewątpliwie poważnych wątpliwości prawnych w zakresie których występuje rozbieżność w orzecznictwie. Jego przedmiotem jest kwestia o zasadniczym znaczeniu dla określenia granic czasowych wyznaczania istotnego obowiązku prawnego właściciela nieruchomości. Na istniejące rozbieżności wskazywał zaś zarówno skarżący , powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1684/99, lex nr 55738, z dnia 17 września 2003 r., sygn. I SA 3451/01, lex nr 149463, z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. I SA 1278/00, lex nr 80650, z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. SA/BK 1701/99, ONSA 2001 r., nr 3, poz. 135, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawiającym zagadnienie prawne postanowieniu. NSA podkreślił, iż w tym zakresie w dalszym ciągu istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1023/05, lex nr 266349 przyjęto bowiem, iż upływ terminu z art.145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnosić do decyzji ostatecznej. Odmienny pogląd wyrażono zaś m. in. w wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r.,

sygn. akt I OSK 1328/07 wskazując, iż termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu I instancji w tym przedmiocie.

Jednocześnie jednak przedstawione zagadnienie, w zakresie w którym dotyczy tego, czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana, wysłana czy też doręczona stronie, wykracza poza związek z przedmiotową sprawą. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika bowiem , iż w odniesieniu do decyzji pierwszej instancji wszystkie te czynności, łącznie z doręczeniem decyzji, zostały dokonane przed upływem terminu 3 lat, nie doszło natomiast do powstania tego zagadnienia w związku z podejmowaniem decyzji przez organ odwoławczy. Stąd przedstawione zagadnienie w tym zakresie nie odpowiada warunkom z art.187 § 1 p.p.s.a., gdyż od jego rozstrzygnięcia nie zależy rozpoznanie sprawy.

W pełnym zakresie warunki te są natomiast spełnione co do kwestii, czy przed upływem 3 lat podjęta decyzja ma być ostateczna czy nieostateczna, a także czy upływ terminu przewidzianego w art.145 ust. 2 ugn należy wiązać z decyzją organu pierwszej czy drugiej instancji. Stąd też podjęta uchwała ogranicza się do rozstrzygnięcia zagadnienia w tym zakresie.

Wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości wymaga przede wszystkim określenia charakteru prawnego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn i wynikających z tego skutków.

Ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Po pierwsze mogą to być terminy procesowe do załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowione przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego, których upływ nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy. Inny charakter mają natomiast terminy materialne. Za takie uznaje się bowiem okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego / B. Adamiak , Glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 1999r V SA 708/99 OSP 2000 nr 9 poz.134 s.451/.Terminy materialne są to zatem terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego , czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to , czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie /Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008r s. 268/. Taki charakter materialny ma niewątpliwie termin wynikający z art. 145 ust. 2 ugn.

W przedmiotowej sprawie termin materialny łączy się z czynnością wywołującą, poza skutkami materialnymi, także skutki procesowe. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów w dalszych rozważaniach należy uwzględnić te dwa rodzaje skutków, zważywszy, iż podstawowe znaczenie mają pierwsze z nich. Upływ terminu z art.145 ust.2 ugn wywołuje bowiem przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia stosownej opłaty. Jednocześnie organ traci kompetencję do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej.

Charakter materialnoprawny przedmiotowego terminu ma o tyle istotne znaczenie, iż terminy takie są z zasady nieprzywracalne. Stąd szczególnej wagi nabiera sposób ich obliczania. Na tym tle zarysowała się zasadnicza wątpliwość przedstawiona w postanowieniu.

Dotyczy ona tego , czy upływ terminu należy wiązać z decyzją ostateczną czy nieostateczną. Przepis art.145 ust.2 ugn nie przesądza bowiem wyraźnie tej kwestii. Jednoznacznych wyników nie dają w tym przypadku podstawowe instrumenty wykładni językowej. Należy jednak zwrócić uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił, że w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Tak więc przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem opłaty w tym terminie. Ustalenie zaś opłaty mogło być rozumiane, jako ustalenie tej opłaty w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ugn, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którą to decyzję, stosownie do przepisów art. 145 ust. 1 ugn, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (organ pierwszej instancji). Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ugn nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów można wnioskować, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat"

Z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika także argument przemawiający za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Jak bowiem podkreślił w skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy - przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art.32 Konstytucji RP.

Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa. W tym zakresie można bowiem odwołać się do wskazanych wyżej skutków terminów materialnych. Mimo, iż pociągają one za sobą także konsekwencje procesowe, podstawowe znaczenie powinny mieć, w razie wątpliwości, skutki materialnoprawne. Skutki takie należy zaś odróżnić od kwestii wykonalności decyzji. Ponieważ terminy materialne odnoszą się do okresu, w którym może nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków, wiązać je należy już z decyzją pierwszoinstancyjną. Dotyczą one ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji , aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego Czymś innym jest natomiast kwestia odroczonej wykonalności decyzji nieostatecznej. Na podstawie art. 130§2 kpa decyzja taka nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, przy czym, jak podkreśla Z. Janowicz / Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 1999r s. s.352-353/ , zakaz ten dotyczy tylko organu administracji publicznej , nie zaś stron postępowania.

Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Wskazuje się bowiem, że przed upływem terminu z art.145 ust.2 ugn opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym , że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat /por. E. Mzyk w : /G. Bieniek, St . Kalus , Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami , Komentarz wyd. 3 Warszawa 2008 s.513/. Pogląd ten , zdaniem składu orzekającego , należy w pełni podzielić.

W pozostałym zakresie, tj odnośnie tego, czy art. 145 ust.2 ugn dotyczy wydania decyzji, jej nadania, czy doręczenia, aczkolwiek wskazane wątpliwości wiążą się z wystąpieniem zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, nie mają one jednak znaczenia w tej sprawie. Trzyletni termin został bowiem zachowany w przypadku decyzji pierwszej instancji w odniesieniu do tych trzech rodzajów czynności organu administracji publicznej. Tymczasem jak wskazano powyżej -wątpliwość prawna nie może mieć charakteru abstrakcyjnego , ani wykraczać poza przedmiot orzekania , lecz powinna wykazywać związek z konkretną sprawą. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego związku, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 12 lipca 2006 r., a więc przed upływem 3 lat od dnia 15 lipca 2003 r. Oznacza to, że w tej sprawie nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia to, czy upływ terminu należy wiązać z wydaniem, wysłaniem, czy doręczeniem decyzji organu I instancji.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, że trzyletni termin, o którym mowa w art.145 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz na podstawie art. 267 p.p.s.a. odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie. .

Zdanie odrębne

sędziego NSA Joanny Runge-Lissowskiej

w sprawie I OPS 4/09

Art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustanawiający termin przedawnienia, po którym opłata adiacencka nie może zostać ustalona, budził wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy przed jego upływem ma zostać wydana decyzja pierwszej czy drugiej instancji, jednak przeważający był pogląd, że chodzi o decyzję ostateczną. Jednak na skutek zmiany tego przepisu wątpliwości się spotęgowały, chociaż zmiana ta w istocie nie jest znacząca.

Przed nowelizacją przepis ten mówił o ustaleniu opłaty adiacenckiej, która mogła nastąpić w terminie do 3 lat od zdarzenia w nim określonego, zaś po nowelizacji mówi o wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty zachowując ten sam termin i zdarzenie (z pewną zmianą co do opłaty za drogę). Przedmiotem zatem sprawy było i jest ustalenie opłaty adiacenckiej, którego dokonywało i dokonuje się w drodze decyzji. Z art. 145 ust 1 bowiem wynikało i wynika, że organ w nim wskazany - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką za urządzenie infrastruktury technicznej. Skoro zatem organ i forma ustalenia opłaty adiacenckiej zostały wskazane w ust. 1 to nie było powodu, z legislacyjnego punktu widzenia, powtarzanie w drugim ustępie tego artykułu, że ustalenie następuje decyzją. Stąd też w brzmieniu sprzed nowelizacji ust. 2 mówił o ustaleniu opłaty, zakreślając termin w jakim organ może tego dokonać decyzją. Po nowelizacji natomiast ust. 2 mówi o wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty, zakreślając taki sam, jak uprzednio, termin. Zmiana ta zatem tylko pozornie wprowadziła nowy stan prawny, bowiem bez względu na zapis zawsze chodziło o załatwienie sprawy w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Nowelizacja, która dokonała zmiany ust. 2 art. 145 nie ograniczała się tylko do tego przepisu, ale również innych, zawartych w tym rozdziale dot. udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143-148), bowiem zmieniono 4 przepisy z 6-ciu, jednak w żadnym z nich nie dokonano takiej zmiany, iżby mówiło się o wydanej decyzji o ustaleniu opłaty, ale o decyzji o ustaleniu opłaty. Świadczy to także o tym, że nowelizacja nie może mieć zasadniczego wpływu na zmianę dotychczasowej linii orzecznictwa, choć rozbieżnej, to jednak w przeważającej mierze tłumaczącej wątpliwości na korzyść właścicieli nieruchomości, bowiem mówiącej o ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Termin ustalony w art. 145 ust. 2 jest terminem prawa materialnego (co jest oczywiste), przy czym jest to zasadniczo termin dla organów, bowiem został zakreślony z takim skutkiem, że po jego upływie opłata adiacencka nie może być ustalona. Jednak jest to również i termin dla właścicieli nieruchomości w takim znaczeniu, że po jego upływie mają prawo spodziewać się, że opłata adiacencka nie zostanie im wymierzona.

Terminy materialnoprawne można podzielić na dwie grupy odnoszące się do strony i do organu. Jeśli idzie o te pierwsze, to niezachowanie takiego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony, czy przywrócony. Jeśli natomiast idzie o te drugie terminy to należy oczekiwać, że zasada jest taka sama - upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Stanowisko, że termin prawa materialnego odnoszący się do organu dotyczy decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że termin ustawowy przedłuża się tylko dlatego, że tak to zostało wyinterpretowane.

O tym, że termin ustanowiony ust. 2 art. 145 dotyczy decyzji ostatecznej świadczy też jego długość. Ustalenie opłaty adiacenckiej jest przywilejem organu, który poniósł koszty budowy urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem może on domagać się partycypacji w nich właścicieli.

Art. 145 ust. 1, dający takie prawo, mówi o możliwości ustalenia opłaty, a nie obowiązku nałożenia jej przez organ w związku z budową infrastruktury. Przyznanie przepisami komukolwiek - stronie czy organowi - określonego prawa i zakreślenie terminu na skorzystanie z niego, nakłada na taki podmiot obowiązek starannego działania w swojej sprawie, polegający na tym aby w zakreślonym terminie prawo to realizować. Realizacja ta polega, zarówno gdy idzie o strony jak i organ, na załatwieniu swojej sprawy tak, aby nadawała się ona do egzekwowania. Jeśli stronie należy się np. odszkodowanie, to musi ona złożyć wniosek w terminie, aby móc je uzyskać, a tu - gdy idzie o organ, to jeżeli chce otrzymać zwrot poniesionych kosztów, to musi wszcząć i przeprowadzić postępowanie, aby w terminie zakreślonym przepisami uzyskać decyzję, na mocy której będzie mógł uiszczenia opłaty się domagać. Taką decyzją jest decyzja ostateczna.

Termin 3-letni jest wystarczający, jak to ocenił Trybunał Konstytucyjny, aby postępowanie przeprowadzić i zakończyć, nawet biorąc pod uwagę, że strony będą korzystały ze swoich uprawnień prawnych, tj. odwołań. Korzystanie przez strony z praw procesowych lub nie, nie powoduje nierówności, a tylko tyle, że jedni ze swych praw korzystają, inni nie. Ponieważ proces takie uprawnienia daje, to też należy postępowanie administracyjne tak prowadzić, aby można je było zakończyć przed upływem terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2.

W 3-letnim terminie, przy zachowaniu zasad szybkości przewidzianych w K.p.a. można postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej przeprowadzić, bowiem ten sam organ, który buduje infrastrukturę ma kompetencję w pierwszej instancji do ustalania decyzją opłaty adiacenckiej. To ten organ ma wiedzę i dokumenty dotyczące początku biegu przedawnienia, a jedynym dowodem koniecznym do uzyskania - to wycena wartości nieruchomości. Znajduje się on zatem w bardzo korzystnej sytuacji i ma pełną możliwość skorzystania ze swego uprawnienia.

Z powyższych względów uważam, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy decyzji ostatecznej w sprawie opłaty adiacenckiej. Bez względu bowiem na to jakie mniej lub bardziej zręczne brzmienie tego przepisu będzie mu ustawodawca nadawał, jego znaczenie jest takie, że po upływie 3 lat od zdarzeń w nim wskazanych nie może być wydana decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej.