Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Związku [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Związku [...] z dnia 1 lutego 2010 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Związku [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

W dniu 1 lutego 2010 r. Związek Zawodowy [...], reprezentowany przez Przewodniczącego S. S., zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prezentacji autorstwa Z-cy Dyrektora [...] M. W.z "Zarządzanie zasobami ludzkimi w 2010 r.", która była prezentowana Dyrektorom Izb Celnych i jest materiałem z narady kadry kierowniczej Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r. Zaznaczył, iż przedmiotowa prezentacja zawiera takie informacje jak: 1. rozliczenie środków finansowych z uchwały modernizacyjnej za 2009 r.; 2. regulacje uposażeń w 2009 r. oraz planowanych w 2010 r.; 3. statystyki średnich uposażeń w izbach celnych; 4. planowanych nowych regulacji uposażeń w Służbie Celnej, w tym: projektowane terminy przebiegu procesu wartościowania stanowisk oraz projektowany termin oraz zasady uruchomienia środków na wynagrodzenia; 5. wskazówki dotyczące zmiany zasad premiowania.

Odpowiedzi udzielił Szef Służby Celnej, który pismem z dnia 16 lutego 2010 r. odmówił udzielenia informacji i jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej ze względu na to, że stanowi materiał roboczy, będący przedmiotem dyskusji na naradzie Kadry Kierowniczej Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2009 r. Na poparcie powyższego stanowiska powołał się na definicję dokumentu urzędowego zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na przyjęty w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje informacje o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o zamierzeniach podejmowania określonych działań.

Związek Zawodowy pismem z dnia 18 lutego 2010 r. wezwał Szefa Służby Celnej do usunięcia nieprawidłowości w udostępnieniu informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji publicznej w postaci powyższej prezentacji. Według Związku żądana informacja ma charakter informacji publicznej o czym świadczy sporządzenie informacji przez funkcjonariusza publicznego, zaprezentowanie jej na naradzie, zawarta w niej problematyka dotycząca rozliczenia środków publicznych oraz analiza kształtowania wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych, a także zamierzenia działań władzy publicznej dotyczących zmian w przepisach. Dalej Związek wskazywał, że w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy.

Szef Służby Celnej w piśmie z dnia 15 marca 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dodatkowo wyjaśniając, że żądana informacja jako materiał roboczy nie jest wiążąca i w związku z tym nie ma charakteru dokumentu urzędowego.

W dniu 27 kwietnia 2001 r. Związek Zawodowy [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Ministra Finansów zarzucając naruszenie art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisów i uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, art. 2 ust. 1 ustawy oraz 61 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa, a także art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie przejawiające się w braku określenia podstaw prawnych odmowy oraz braku oznaczenia dóbr, ze względu na które nastąpiła odmowa dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Związek podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przedstawiciel Związku dodał, że na naradę w dniu [...] grudnia 2009 r. nie został zaproszony żaden związek zawodowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność, albowiem Związek został pisemnie poinformowany o tym, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyjaśniono, że w związku z powyższym informacja taka nie może zostać udzielona w żądanym trybie. Organ podkreślił, iż w takiej sytuacji nie wydaje się decyzji odmawiającej udzielenia informacji.

Na rozprawie pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, iż wszystkie pisma w niniejszej sprawie były podpisywane osobiście przez Szefa Służby Celnej, który działał jako Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, a zatem działał w imieniu Ministra Finansów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526).

Skarga jest zasadna.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy żądana przez Związek Zawodowy [...] informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla całej sprawy, albowiem jeżeli prezentacja autorstwa Z-cy Dyrektora [...] M. W. "Zarządzanie zasobami ludzkimi w 2010 r.", która była przedstawiona Dyrektorom Izb Celnych i jest materiałem z narady kadry kierowniczej Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r., nie stanowi informacji publicznej, wówczas organ odmawiając pisemnie jej udzielenia nie pozostawał w bezczynności. Jeżeli natomiast prezentacja ta jest informacją publiczną – wówczas organ zgodnie z ustawą o informacji publicznej powinien udostępnić ją zainteresowanemu Związkowi Zawodowemu albo wydać przewidzianą w treści art. 16 tej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji, wskazując na określoną przyczynę odmowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, objęta żądaniem udostępnienia prezentacja autorstwa Z-cy Dyrektora [...] M. W. "Zarządzanie zasobami ludzkimi w 2010 r.", która była prezentowana Dyrektorom Izb Celnych, stanowiąca materiał z narady kadry kierowniczej Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r., jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe twierdzenie wynika z następujących argumentów:

Prezentacja, jak twierdzi Związek Zawodowy i czemu nie zaprzecza organ, zawiera takie informacje jak: 1. rozliczenie środków finansowych z uchwały modernizacyjnej za 2009 r.; 2. regulacje uposażeń w 2009 r. oraz planowanych w 2010 r.; 3. statystyki średnich uposażeń w izbach celnych; 4. planowanych nowych regulacji uposażeń w Służbie Celnej, w tym: projektowane terminy przebiegu procesu wartościowania stanowisk oraz projektowany termin oraz zasady uruchomienia środków na wynagrodzenia; 5. wskazówki dotyczące zmiany zasad premiowania. Zawiera zatem aktualną wiedzę o sprawach publicznych np. w zakresie rozliczenia środków finansowych na modernizację Służby Celnej w 2009 r. oraz o planowanym sposobie rozwiązywania spraw publicznych, w szczególności o zamierzonych działaniach Służby Celnej, dotyczących zarządzania kadrami w zakresie uposażeń zarówno w roku 2009, jak i planowanych w roku następnym, uruchomienia środków finansowych na wynagrodzenia w Służbie Celnej itp. Materiał ten ma charakter programowy, prezentuje pogląd, propozycje i oceny dokonywane przez władzę wykonawczą w powyżej wskazanych kwestiach. Przedmiot prezentacji dotyczy zatem spraw publicznych.

Szczególnie istotna jest tu ocena żądanej informacji pod kątem treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w ustawie. Właśnie to, czy informacja jest informacją "o sprawach publicznych" przesądza jej charakter (porównaj wyroki NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02 i z dnia 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 939/02 – oba wyroki publikowane w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2007 s. 11 i 12.)

Przedmiotowa prezentacja ma bezsprzecznie charakter informacji publicznej, którą przykładowo i w sposób szeroki definiuje art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać tu także należy, iż przedmiotowa prezentacja została sporządzona przez wysokiego rangą funkcjonariusza Służby Celnej, dla potrzeb realizowania polityki kadrowej w Służbie Celnej.

Nie jest trafna argumentacja przedstawiana przez organ, iż prezentacja "Zarządzanie zasobami ludzkimi w 2010 r." jest jedynie materiałem roboczym, zawierającym jedną z wielu możliwych propozycji rozwiązań danej sprawy czy kwestii, poddanych do ewentualnej dyskusji i nieuprawnionym jest przypisywanie tego rodzaju materiałowi cechy równoważnej ze stanowiskiem Szefa Służby Celnej odnośnie zamierzeń w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w 2010 r. i dlatego z powyższych przyczyn prezentacja nie może być traktowana jako informacja publiczna.

Twierdzeniom tym przeczy zarówno ranga narady z dnia [...] grudnia 2009 r., która dotyczyła kierownictwa Służby Celnej, jak i wysokie stanowisko służbowe autorki prezentacji. Nawet gdyby przyjąć, iż materiał ten miał stanowić jedynie podstawę do dalszej dyskusji, to jednakże zawierał on ściśle określone dane statystyczne na podstawie których przedstawiono określoną koncepcję przyszłych rozwiązań kadrowych, a zatem jest to materiał o sprawach publicznych.

Nie do przyjęcia jest także pogląd, iż prezentacja stanowi jedynie prywatny pogląd M. W. w sprawie zarządzania zasobami ludzkimi w Służbie Celnej. Przeczy temu fakt, iż autorka występuje tu z pozycji wysokiego urzędnika - Z-cy Dyrektora [...]. Nadto okoliczność przedstawienia tej prezentacji na naradzie kierownictwa Służby Celnej i sama treść prezentacji wskazują na jej publiczny i ważny charakter.

Podkreślić tu także należy, iż udostępnienie żądanego materiału w niczym nie narusza praw autorskich. Przedmiotowa prezentacja została wytworzona przez urzędnika państwowego w ramach jego obowiązków, a zatem stanowi własność organu, a M. W. jest autorem tej prezentacji, czemu nikt nie zaprzecza.

Problematyka udostępnienia tej części prezentacji, na którą składają się slajdy, to zagadnienie czysto techniczne, które nie należy do istoty rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy o bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uznał skargę za uzasadnioną i nakazał Ministrowi Finansów rozpatrzenie wniosku o udzielenie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, co przy uwzględnieniu okresu niezbędnego do uprawomocnienia się niniejszego wyroku jest czasem wystarczającym.