Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Od dnia 9 grudnia 2003 r. to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/, organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy zjazdu z drogi publicznej - krajowej jest starosta.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Ł. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Wojewodą Ł. a Starostą Powiatu P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy zjazdu z pojedynczego do podwójnego z drogi krajowej postanawia wskazać Starostę Powiatu P. jako organ właściwy do rozpoznania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie zjazdu do działek nr 386/1 i 386/2 położonej w W.-Z.

Wojewoda Ł. pismem z dnia 17 sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 22 par. 2 Kpa w związku z art. 4 i art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Ł. a Starostą Powiatu P., w sprawie zgłoszenia rozbudowy zjazdu z pojedynczego do podwójnego z drogi krajowej nr 71 do obsługi działek nr ew. 386/1 i 386/2 w W.-Z. przy ul. H. nr 134 gm. K.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 kwietnia 2004 r. Wojewoda Ł. postanowieniem nr 10/2004 r. przekazał Staroście Powiatu w P. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr 71. Następnie postanowieniem z dnia 23 lipca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) stwierdził nieważność ww. postanowienia Wojewody Ł. z dnia 20 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ wojewoda jest organem I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkownikiem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Zgodnie natomiast z brzmieniem par. 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 43 poz. 430/ pod pojęciem zjazdu należy rozumieć część drogi na połączeniu z drogę nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. Skoro zatem zjazd z drogi - w przedmiotowej sprawie z drogi krajowej nr 71 - jest jej częścią, a organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sprawach dróg publicznych i krajowych jest wojewoda, to nieprawidłowe było przekazanie przez Wojewodę Ł. niniejszej sprawy Staroście P.

Mając na względzie niniejsze postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Starosta P. postanowieniem nr 40/04 z dnia 5 sierpnia 2004 r. uznał się za niewłaściwy w sprawie przedmiotowego zgłoszenia i przekazał sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie Ł.

W uzasadnieniu wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Wojewoda Ł. wskazał na wprowadzenie ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. 2003 nr 200 poz. 1953/ nowej definicji zjazdu jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, choć zjazd jest położony w pasie drogowym nie jest częścią drogi. Nie jest też obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania drogi i transportu drogowego. Jest obiektem budowlanym służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. Ustawowa zmiana definicji zjazdu spowodowała więc - zdaniem Wojewody - utratę przez niego kompetencji do orzekania w sprawie zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich. O dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. organem właściwym w sprawie stał się starosta.

Pomimo istnienia dwóch odmiennych definicji zjazdu zawartych w dwóch ww. aktach prawnych, należy zauważyć, że ustawa o drogach publicznych jest aktem prawnym wyższego rzędu, natomiast wymienione wyżej warunki techniczne wydane w formie rozporządzenia są jedynie aktem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. Istniejący zatem dualizm pojęcia zjazdu winien być interpretowany jako niedopatrzenie ustawodawcy, zaś wiążąca definicją winna być definicja zawarta w akcie wyższego rzędu to jest ustawie o drogach publicznych.

Dodatkowo Wojewoda Ł. podnosi, że przyjęcie definicji zjazdu z cytowanych jak wyżej warunków technicznych, mianowicie, iż zjazd stanowi część drogi, komplikuje fakt, że z dniem 25 maja 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /Dz.U. 2003 nr 80 poz. 721/. Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w tym warunki budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 24 ustawy wojewoda wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4. Przepis zaś art. 24 ust. 2 stanowi, że ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, która to decyzja na podstawie art. 2 ustawy może być wydana na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub zarządcy drogi krajowej w miastach na prawach powiatu. Powyższe oznacza, że jedynym podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na budowę drogi krajowej będzie jej zarządca co w efekcie wyłącza indywidualnego inwestora z możliwości budowy zjazdów. Wobec powyższego, gdyby przyjąć, że zjazd stanowi część drogi, to w przypadku zjazdu z drogi krajowej, żaden inwestor poza wymienionymi wyżej nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę zjazdu. Z kolei art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego, gdyż zarówno Wojewoda Ł. jak i Starosta P. uznają się za niewłaściwi do rozpoznania zgłoszenia E. i P. J. rozbudowy zjazdu z drogi krajowej nr 71 do działek 386/1 i 386/2 położonych w W.-Z. Spory kompetencyjne stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, natomiast w myśl art. 15 par. 1 pkt 4 tej ustawy właściwy do rozpoznania sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.

W art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016/ zostało określone, że Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymywania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Stosownie do tego przepisu w art. 82 ust. 2 ustawodawca określił, iż organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 3 i 4 tego artykułu, w tym między innymi spraw dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. W sprawach tych organem pierwszej instancji jest wojewoda. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która upoważniła Ministra do określenia warunków techniczno-budowlanych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie w dniu 2 marca 1999 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/. W rozporządzeniu tym w par. 3 zostało określone w słowniczku, co należy między innymi rozumieć przez pojęcie "zjazdu". Zjazd stosownie do tego określenia jest to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze.

W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ zostało określone co należy rozumieć przez drogę, pas drogowy itp., nie określono natomiast, co należy rozumieć przez "zjazd". Dopiero ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ określiła, że "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" określonego ustawą o drogach publicznych wynika zatem, że zjazd nie jest częścią drogi, tak jak określiło to rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., a jest to jedynie miejsce dostępu do drogi publicznej.

Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Określenie to ma również znaczenie przy ustaleniu organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do rozpoznawania spraw w pierwszej instancji. Z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w zakresie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który jak zostało ustalone w definicji określonej ustawą o drogach publicznych, nie jest częścią drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda zatem od 9 grudnia 2003 roku tj. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ nie może być uznany jako organ pierwszej instancji w sprawach dotyczących zgłoszenia, co do rozbudowy czy budowy zjazdu. Skoro zjazd nie jest częścią drogi publicznej to wojewoda nie jest właściwy jako organ pierwszej instancji do rozpoznawania zgłoszenia małżeństwa J. Organem zatem właściwym w tych sprawach jest starosta stosownie do art. 82 ust. 2 - Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ postanowił jak w sentencji.