II OSK 1000/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-21	
Data wpływu	2014-04-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Jadwiszczok
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1144/13	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 1 pkt 5 i par. 2 art. 106 par. 5 art. 134 par. 1 art. 135 art. 141 par 4 art. 183 art. 184 art. 204 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 1 ust. 2 pkt 7 art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 9 ust 4 art. 20 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.	
Sentencja
Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1144/13 w sprawie ze skarg Z.M. i K. R.oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B., K. w Gminie Z. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz R. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy Z. na rzecz K. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2215/12, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Z. M. i K. R.-M. oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B., K. w Gminie Z., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie działki nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 10 R oraz działki nr [...] położonej w obszarze oznaczonym symbolem 1 R oraz zasądził od Rady Gminy Z. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Skargę na przedmiotową uchwałę wniosła Z. M. i K. R. – M.. Skarżące domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] położonych w B.. Zarzuciły naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania; art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uzgodnienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ma przesądzające znaczenie dla treści uchwały, podczas gdy powołany przepis przewiduje, że prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy; art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MNw - tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odrzucenie uwag wnioskodawców bez przedstawienia rzeczywistego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia zawierającego podstawę prawną oraz faktyczną przesądzającą o konieczności wprowadzenia rolnego przeznaczenia ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że są właścicielkami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], a więc posiadają interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podały, że ich nieruchomości stanowią zwarty teren o kształcie prostokąta i są położone w B. przy drodze publicznej oznaczonej jako działka nr [...]. W Studium nieruchomości te opisane są jako MNw, czyli tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Są to tereny obejmujące tereny zabudowy nowo wyznaczone w Studium położone w obszarach przewyższających powierzchnie poziome określone w aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska K.. Ze względu na wymogi określone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów - ich przeznaczenie do zainwestowania pozostawiono do zweryfikowania i uściślenia na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów MNw wskazano parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie powstawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarżące podały też, że występowały o ustalenie warunków zabudowy umożliwiające budowę domów jednorodzinnych na terenie nieruchomości, lecz decyzje takie nie zostały wydane z uwagi na zawieszenie postępowania ze względu na opracowanie planu. Uzyskały one jednak szereg uzgodnień, z których wynikało, że na ich nieruchomościach możliwa jest budowa domów mieszkalnych. Ponadto w dniu 5 lutego 2009 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidującej budowę pięciu budynków jednorodzinnych na ww. nieruchomościach o wysokości całkowitej do 9 m nad poziom terenu. W piśmie tym stwierdzono, że "lokalizacja planowanej inwestycji znajduje się na terenie przeszkody rozległej, jednakże nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla ruchu cywilnych statków powietrznych". Skarżące podkreśliły, że podczas prac nad planem miejscowym konsekwentnie wnosiły o wyrażenie zgody na zabudowę ich nieruchomości domami jednorodzinnymi, lecz uwagi te zostały odrzucone z powodu wytycznych przedstawionych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz jego uzgodnienie projektu planu, który wykluczał zabudowę nieruchomości skarżących. Skarżące zarzuciły, że w rozstrzygnięciu uwag nie wskazano, jakie przepisy przewidują zakaz lokalizacji budynków o wysokości do 9 m na nieruchomościach skarżących. Podniosły, że treść rozstrzygnięć uwag do projektu planu wskazuje, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosków skarżących było stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z którym nieruchomości skarżących powinny zostać niezabudowane. Skarżące zarzuciły, że ani art. 87 Prawa lotniczego ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska nie ustanawiają zakazu zabudowy nieruchomości skarżących, które są położone w odległości ok. 3 km od lotniska i nie leżą w linii podejścia lub wznoszenia, lecz w bok od pasa startowego lotniska. Co więcej, znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie lasów, w których drzewa sięgają wysokości kilkunastu metrów. Dlatego, zdaniem skarżących, zabudowa jednorodzinna ich nieruchomości nie może stwarzać ani powiększać przeszkody lotniczej. Zatem przewidziane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżących w sposób bezzasadny ogranicza prawa właścicielskie, zwłaszcza że w odległości znacznie bliższej w stosunku do lotniska oraz na otaczających lotnisko wzniesieniach znajdują się liczne zabudowania. Skarżące zarzuciły, że Rada nie dokonała samodzielnej analizy istniejących uwarunkowań oraz nie rozważyła celowości podejmowanych rozwiązań, lecz bezkrytycznie powtórzyła opinię Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, która z kolei nie odwoływała się do skonkretyzowanego przepisu prawa, a jedynie do dokumentacji rejestrowej lotniska oraz była sprzeczna z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu. Skarżące podkreśliły, że Studium wyraźnie dopuszcza na nieruchomościach skarżących lokalizację budynków mieszkaniowych, pozostawiając jedynie szczegółowe parametry tej zabudowy do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zatem niedopuszczalnym jest przyjęcie rolnego przeznaczenia tych nieruchomości, a miejscowy plan powinien wyłącznie określać intensywność zabudowy oraz jej wysokość.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik K. R. – M. wskazał, że zarówno Z. M. jak i jego mocodawczyni wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa po raz drugi już po uchwaleniu planu w dniu [...] września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Rada szczegółowo przedstawiła założenia, jakimi kierowała się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśniła, że ze względu na położenie obszaru objętego planem w sąsiedztwie lotniska K. projekt tego planu musiał zostać sporządzony z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz "Dokumentacji rejestracyjnej lotniska K. (EPKK)". Na podstawie tych przepisów oraz dokumentacji rejestracyjnej przekazanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostały szczegółowo przeanalizowane możliwości ograniczenia i wykluczenia dla terenów pozostających w zasięgu oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej powierzchni poziomych (określonych w tym dokumencie rzędnymi od 283 m n.p.m. do 383 m n.p.m.). Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych z tym Urzędem został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 Prawa lotniczego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. [...] z dnia [...] maja 2011 r. Rada wyjaśniła, że w projekcie planu wykluczono z możliwości zabudowy nowe tereny, na których realizacja zabudowy przekroczyłaby rzędną 283 m n.p.m. Tereny te w Studium (które nie jest dokumentem wymagającym uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) oznaczono jako tereny "warunkowe" na wniosek właścicieli i oznaczono dodatkowo literą "w" dopisaną do symbolu terenu. Zgodnie z ustaleniami tekstowymi Studium tak wyznaczone warunkowo tereny zabudowy miały zostać zweryfikowane pod kątem możliwości lub braku możliwości ich przeznaczenia na cele budowlane na etapie sporządzania planu miejscowego. Taka weryfikacja, jednoznacznie zapisana w Studium, nastąpiła w ramach niniejszego planu na podstawie analizy dokumentacji rejestracyjnej lotniska K. i w trakcie procedury uzgodnienia z Prezesem URZĘDU. Zatem, w ocenie Rady, nie występuje niezgodność projektu z ustaleniami Studium. Ponadto Rada wskazała, że odnośnie niektórych terenów, które Gmina planowała wyłączyć z produkcji rolnej, została wydana decyzja z dnia [...] lutego 2012r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dla części terenów objętych wnioskiem Wójta. Dlatego tereny te musiały zostać wycofane z projektu planu. Rada wyjaśniła też, że wprawdzie postanowieniem z dnia 5 lutego 2009r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "5 budynków mieszkalnych: na działce nr [...] w B.", lecz w uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie spełniać powinny obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą naruszać powierzchni ograniczających wysokość zabudowy. Stwierdziła również, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska K.. Nadto wskazała na § 6 rozporządzenia, który uprawnia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w przypadkach niepowodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, do udzielenia zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających. Rada podkreśliła, że przywołane postanowienie odnosi się jedynie do obiektów lotnictwa cywilnego, a zatem uzgodnienie nie może być odnoszone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada podała też, że wniosek Z. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został rozpatrzony i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na postanowienie Starosty K. z dnia [...] marca 2009 r. uzgadniające negatywnie projekt decyzji. Rada podniosła też, że już na etapie zmiany Studium skarżąca Z. M. została w sposób szczegółowy poinformowana o zasadach wyznaczania terenów pod zainwestowanie na przeszkodach rozległych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały w rubryce Uwagi bardzo szczegółowo wyjaśniono powody nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu w zakresie przedmiotowych działek z powołaniem się na przepisy prawa: Prawo Lotnicze, przepisy wykonawcze oraz dokumentację rejestracyjną lotniska K..

Skargę na przedmiotową uchwałę wniósł także R. W., domagając się stwierdzenia jej nieważności co do działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 tej ustawy poprzez brak zgodności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z wiążącymi postanowieniami zawartymi w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.; art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego, a zwłaszcza ograniczenie rozporządzania rzeczoną nieruchomością; art. 20 ust. 1 ustawy poprzez uznanie przez Radę Gminy Z., iż projekt planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami zawartymi w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi R. W. wskazał, że zgodnie z uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Rady Gminy Z. nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem MNw, co według legendy oznacza "tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo". W wyłożonym projekcie planu opisywana działka została zakwalifikowana do obszaru tereny rolnicze 1R z przeznaczeniem pod uprawy rolne oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Jednocześnie wykluczono na przedmiotowej nieruchomości lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej i garażowej. Przeprowadzona weryfikacja terenów określonych w studium jako warunkowe nasuwa wiele wątpliwości odnośnie sposobu i zasad, jakimi kierowano się w trakcie jej przeprowadzania. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą jakoby w wyłożonym projekcie wykluczono możliwość zabudowy nowych terenów, na których realizacja zabudowy przekraczałaby rzędną 283 m n.p.m. W odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...] i [...] położonych kilkadziesiąt metrów wyżej niż rzędna 283 m n.p.m. plan zagospodarowania przestrzennego utrzymał ich budowlany charakter. Przemawia to za tym, iż przekroczenie wspomnianej rzędnej wbrew stanowisku wyrażonemu w rozstrzygnięciu uwag do projektu planu nie miało wpływu na wykluczenie możliwości zabudowy. Działka skarżącego położona na wysokości ok. 370 m n.p.m. graniczy z dwóch stron z lasem, którego korona drzew sięga przynajmniej kilkunastu metrów, stanowiącym według dokumentacji rejestracyjnej lotniska K. przeszkodę lotniczą o wysokości 401 m n.p.m. Ustalenie więc wobec obszaru, na którym się znajduje, ograniczeń co do nieprzekraczania najwyższej rzędnej terenu przeszkody rozległej nie mogło być podstawą do całkowitego wykluczenia przedmiotowej nieruchomości spod zabudowy, a co najwyżej do ograniczenia wysokości ewentualnych budynków wzniesionych na jej terenie. Zmiana przeznaczenia działki z przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną przewidzianego w studium na przeznaczenie o charakterze rolniczym nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego, jest zmianą dowolną i losową. Warunkowość zastrzeżona w pierwotnym uregulowaniu w studium zakłada, że ewentualna zmiana przeznaczenia do zainwestowania na inne niż zabudowa mieszkalna będzie podejmowana po weryfikacji z uwzględnieniem wymogów Prezesa ULC. W tej sytuacji przeznaczenie terenu w studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, za wyjątkiem sytuacji kiedy zaistnieje konieczność spełnienia wymogów Prezesa ULC przewidzianych przez ustawę Prawo lotnicze i wydane na podstawie zawartych w niej delegacji przepisy wykonawcze, przepisy odrębne lub dokumentację rejestracyjną lotniska K.. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 1 grudnia 2008 r. Prezes ULC nie wyraził żadnych zastrzeżeń co do umiejscowienia na terenie jego działki obszaru przewidzianego pod zabudowę mieszkaniową. W braku więc obiektywnych przesłanek jak i podstaw faktycznych oraz prawnych w tym wynikających z odrębnych przepisów oraz dokumentacji rejestracyjnej lotniska do zmiany przewidzianego w studium przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną w toku weryfikacji, koniecznym jest uznanie, ze zmiana ta powoduje niezgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z wiążącymi postanowieniami studium, a to stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Za niezgodne z przepisami ustawy należy również uznać objęcie w planie zagospodarowania przestrzennego całego obszaru działki terenem oznaczonym jako "strefa ochrony szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych", wykluczającym możliwość umieszczenia na jego obszarze budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną, albowiem wiążące, sporządzone na potrzeby studium i zawarte w załączniku nr II do studium opracowania pn. Kierunki Walory Krajobrazowo Kulturowe oraz Uwarunkowania Walory Krajobrazowo Kulturowe nie przewidują umieszczenia na terenie działki skarżącego obszarów oznaczonych w nich jako "cenne obszary krajobrazowe", co potwierdza niezgodność uchwalonego planu z postanowieniami studium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej. Ponadto wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w pkt 2.12.2. oraz pkt 2.12.2.1. wprost wskazuje się na konieczność weryfikacji nowowyznaczonych terenów zabudowy oznaczonych na końcu symbolu literką "w" pod kątem możliwości bądź braku możliwości (w całości lub części) przeznaczenia tychże pod zabudowę oraz warunki dla lokalizacji zabudowy na etapie sporządzania planów miejscowych w szczególności w trakcie procedury uzgadniania miejscowych planów z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze. Nie powinno również ujść uwadze, że nieruchomość gruntowa skarżącego położona jest praktycznie na wierzchołku wzniesienia, rozpostartego na przeszkodzie rozległej. W tym względzie nie ma znaczenia wolumen rzędnych wysokościowych, na jakich położona jest działka oraz drzewa otaczające nieruchomość. W tej kwestii bowiem bezpieczeństwo publiczne wskazuje na konieczność ograniczenia na tym obszarze zabudowy. Przyjąć również należy, że drzewa zasadniczo stanowią przeszkodę cieniującą, a w gruncie rzeczy przeszkoda ta z prawnego punktu widzenia ma nietrwały charakter. W zależności bowiem od potrzeb lotniska można założyć, iż obszar ten w części do wysokości najwyższej rzędnej terenu liczonej od powierzchni podłoża gruntu może zostać trwale usunięty na co zresztą pozwala art. 82 pkt 7 Prawa lotniczego. Skarżący w ogóle pomija fakt, że jego nieruchomość znajdując się na przeszkodzie rozległej przebijającej płaszczyznę poziomą wewnętrzną 283 m n.p.m. w ramach przeszkody punktowej o numerze 19 zgodnie z dokumentacją rejestracyjną lotniska K. w jednoznaczny sposób wyklucza możliwość zainwestowania działki, ponieważ zlokalizowana jest ona ponad 90 m powyżej powierzchni ograniczającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Przechodząc natomiast do omówienia skarg objętych niniejszym postępowaniem sąd uznał, iż są one zasadne.

Sąd podkreślił, że wskazywali na ograniczenie prawa własności w zakresie posiadanych nieruchomości oznaczonych w planie symbolami 1R (nieruchomość R. W.) i 10R (nieruchomość Z. M. i K. R. M.). W obszarach tych obowiązuje zakaz realizowania nowej zabudowy a skarżący wskazywali, iż w tym zakresie pozostaje on sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego które obszary te oznaczają jako MNw, czyli tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Zapisy studium przesądzają, iż ze względu na wymogi Prezesa Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów – ich przeznaczenie do zainwestowania pozostaje do zweryfikowania i uściślania na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej studium wskazuje, iż dla terenów MNw wskazuje się parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż w częściach kwestionowanych przez skarżących zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne ze studium. Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1276/12, który dokonując kontroli tego samego aktu tj. na uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B., K. w Gminie Z. stwierdził, iż studium uzależniała nie tylko wyznaczenie parametrów od stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale zapis Studium dotyczący MNw, oznaczał, że również od stanowiska prezesa tego urzędu zależeć będzie samo przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne obszarów określonych w Studium jako MNw. W aktach planistycznych znajduje się pismo z dnia 20.09.2010 r., w których prezes tego urzędu zgłosił wnioski do uwzględnienia przy sporządzaniu przedmiotowego planu, między innymi wskazał, iż na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentacje rejestracyjną lotniska K., maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. W ww. piśmie poinformowano też, że w planie należy przypisać poszczególne obszary do odpowiednich przeszkód rozległych określając maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy (w m n.p.m.) nie wyższe niż wysokość danej przeszkody rozległej. Zdaniem Sądu, ze stanowiska wyrażonego Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w wyżej przytoczonym piśmie wynika, iż dla obszarów oznaczonych w studium jako MNw które zlokalizowane są na terenie tzw. przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wykluczało zatem możliwości zabudowy tych obszarów a jedynie wprowadzało ograniczenie co do wysokości lokalizowanych tam budynków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, by pozostawał w zgodzie ze studium musiał warunki te wiernie zachować, tj. nie wykluczyć możliwości zabudowy obszaru jedynie z uwagi na jego położenie na terenie przeszkody rozległej, ale po przypisaniu danego obszaru do przeszkody rozległej określić maksymalną wysokość nowobudowanych obiektów na 9 m., oraz wprowadzić warunek, iż bezwzględna wysokość tych obiektów (w metrach nad poziom morza) musi być niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Wskazać w tym miejscu zdaniem Sądu należy, iż nie kwestionując, że rada gminy poprzez wykonywanie zasady władztwa planistycznego posiada kompetencje do wpływania na sposób przeznaczenia nieruchomości, to jednak powinna czynić to w sposób racjonalny i zrównoważony, by osiągnąć zamierzone przez siebie efekty przy minimalnym naruszeniu własności właścicieli nieruchomości. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zgodnie więc z powyższą zasadą wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego należy interpretować wszystkie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Warunek ten nie został przez organ planistyczny w stosunku do działek skarżących zachowany. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocników organu planistycznego złożonych na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. tak działki skarżących Z. M. i K. R. M. jak i skarżącego R. W. położone są na terenie tej samej przeszkody rozległej, której najwyższa rzędna ma 373,3 m n.p.m. Jeżeli chodzi o działki Z. M. i K. R., które położone są na wysokości 326.8 n.p.m. nie budzi żadnej wątpliwości Sądu, iż mogły w całości zachować budowlany charakter z ograniczeniami o których mowa wyżej. Co zaś się tyczy działki R. W., to jak wynika z wyjaśnień pełnomocników organu planistycznego, położona jest ona częściowo na wysokości o najwyższej rzędnej przeszkody rozległej wynoszącej 373,3 m. n.p.m. Tym niemniej jest to działka rozległa (około 80 m.) i położona na terenie pochyłym, schodząca do wysokości 360 m. n.p.m. – co też wynika z okazanych Sądowi map wysokościowych na których pełnomocnik organu w obecności sądu i pełnomocników skarżących oznaczył i opisał przedmiotowe nieruchomości. W ocenie Sądu nie było przeszkód do zachowania jej budowlanego charakteru - zgodnego z przeznaczeniem określonym w studium - przy zachowaniu warunków określonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W sposób oczywisty działka ta nie mogłaby być zabudowana w najwyższych partiach, ale przy zachowaniu wymogów co do wysokości zlokalizowanych na niej obiektów, plan nie powinien wykluczać jej zabudowy w niższych obszarach. Sąd podkreślił, iż część tekstowa planu mogła w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić ograniczenia w zabudowie tych terenów tak, by z jednej strony pozostawać w zgodzie ze studium a z drugiej strony uwzględnić stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzyskane w trakcie procedury planistycznej do czego zresztą zobowiązywały postanowienia studium.

W ocenie Sądu fakt, iż plan miejscowy będący przedmiotem kontroli w stosunku do nieruchomości skarżących wprowadził faktyczny zakaz zabudowy tych terenów, wskazuje na niezgodność tych zapisów ze studium oraz na nadużycie władztwa planistycznego. W sposób arbitralny bowiem pozbawiono skarżących możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości pomimo, iż obiektywne okoliczności ujawnione w trakcie uchwalania planu (stanowisko prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) wskazywały na możliwość zgodnego ze studniom przeznaczenie terenów pod budownictwo jednorodzinne.

Skargą kasacyjną Rada Gminy Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wykroczenie poza określony ustawami zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli aktu prawa miejscowego pod kątem kryterium zgodności z prawem i dokonanie przez to oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego wedle kryteriów celowościowych i funkcjonalnych;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. 231 Kpc oraz art. 233 § 1 Kpc poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a poprzestaniu jedynie na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie w kontekście treści pism kierowanych do Wójta Gminy Z. przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, z których wyraźnie wynika, iż dopuszczenie zabudowy terenu powyżej rzędnej wysokościowej 283 n.p.m. niekoniecznie wiąże się z możliwością pełnego jego zainwestowania przy założeniu ograniczenia wysokości samej zabudowy, lecz odnosi się w szczególności do ukształtowania tego obszaru postrzeganego nie tylko przez pryzmat przeszkody rozległej, lecz także przeszkód lotniczych punktowych - na co w zupełności Sąd nie zwrócił uwagi;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 Kpc i z art. 231 Kpc poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się w wyroku do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza dokumentów, stanowiących robocze materiały ze współpracy organu planistycznego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a przez to dokonanie kontrfaktycznych ustaleń na okoliczność jedynie celowości (a nie legalności) ustanowienia zakazu zabudowy na newralgicznym obszarze planistycznym;

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia podstaw prawnych, na jakich oparł się sąd oraz ich wyczerpującego wyjaśnienia, co pozwala na ważkie spostrzeżenie, iż po pierwsze Sąd nader powierzchownie dokonał badania zawisłej sprawy, po wtóre zaś umocował własne rozstrzygnięcie na dowolnej ocenie materiału dowodowego, zaprzestając przy tym jego wszechstronnego zweryfikowania - co w rezultacie dowodzi ponad wszystko błędu subsumcji w wydanym wyroku;

5) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ogóle w procesie orzekania kwestii ustaleń poczynionych w ramach roboczych spotkań pomiędzy Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego a Wójtem Gminy Z., rezultatem których było wypracowanie wspólnego kształtu miejscowego planu, jaki dopuszczał w okrojonym zakresie sposobność zabudowy na przeszkodzie rozległej na zasadzie zastosowanego przez organ uzgadniający odstępstwa, co tym samym doprowadziło Sąd I instancji do błędu w ustaleniach faktycznych jakoby to wyłącznie organ planistyczny na zasadzie władztwa planistycznego określił sposób zainwestowania tego obszaru, mimo że miejscowy plan w wersji uchwalonej przez Radę Gminy Z. w części wspominanego już obszaru okołolotniskowego stanowił wspólnie wypracowany konsensus pomiędzy organem planistycznym oraz organem uzgadniającym w ramach roboczych spotkań i konsultacji;

6) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegające na mylnym przyjęciu, iż sąd administracyjny w procedurze kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniony jest w granicach sprawy sądowoadministracyjnej do badania postanowienia o uzgodnieniu miejscowego planu od strony merytorycznej, mimo że w tym zakresie nie posiada widomości specjalnych, skądinąd predestynujących Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydawania wiążącego stanowiska organy planistyczne w kształtowaniu miejscowych planów, co świadczy tym samym, iż orzeczenie Sądu nie podważa od strony formalno-prawnej rzeczonego uzgodnienia, lecz dowodzi próby jego korekty co do istoty rzeczy mocą wydanego orzeczenia, a to równoznaczne jest z jego celowościową (funkcjonalną), a nie prawną oceną, czego w zasadzie Sąd I instancji nie powinien był czynić (aby nie narazić się na zarzut kasacyjny przekroczenia kognicji) jako podmiot niecechujący się wiedzą specjalistyczną w kontekście bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego;

a w konsekwencji:

7) przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jakoby organ planistyczny gminy wyłączając nieruchomości gruntowe skarżących spod zabudowy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, mimo że w tym konkretnym akurat przypadku działanie organów gminy podyktowane było bezwzględnie wiążącym stanowiskiem organu uzgadniającego, co dowodzi, iż z logicznego punktu widzenia luz decyzyjny w postaci władztwa planistycznego został całkowicie ograniczony do wymogów przedłożonych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wyrazem których było uzgodnienie ostatecznego kształtu miejscowego planu w wersji wspólnie wypracowanej przez ww. organy władzy publicznej;

8) przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu jakoby pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. a kwestionowanym miejscowym planem w zakresie nieruchomości skarżących zachodziła niezgodność, pomimo faktu, że tereny przeznaczone w studium, jako warunkowe do zabudowy mieszkaniowej (MNw) w istocie uzależnione zostały na etapie sporządzania miejscowego planu od uzgodnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zaś takowe uzgodnienie nie przewidziało ich budowlanego charakteru ze wzglądu na wymogi bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych na tym obszarze;

9) przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5) i 9) oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu priorytetowej roli prawa własności wśród pozostałych determinantów procesu kreacji przestrzeni, mimo że przedmiotowa uchwała stanowi wyraz wyważenia pomiędzy wszystkimi determinantami, o jakich mowa powyżej, a w szczególności odnosi się do kwestii interesu publicznego oraz bezpieczeństwa osób i mienia, które wynikają z położenia nieruchomości skarżących na przeszkodzie rozległej nieopodal portu lotniczego, co doprowadziło Sąd I instancji do mylnego przekonania, iż w sposób dowolny zostały wprowadzone wspomniane obostrzenia w zakresie zabudowy działek skarżących, a zatem w konsekwencji doszło do nadużycia władza planistycznego przez gminę.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz organu od skarżących - R. W. oraz solidarnie Z. M. i K. R.-M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także połączenie na zasadzie art. 111 § 2 p.p.s.a. niniejszej sprawy wywołanej przedmiotową skargą kasacyjną z zawisłym już przed NSA postępowaniem ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/12.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R. - M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw A., B., K. w Gminie Z. (uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]) w częściach kwestionowanych przez skarżących (odnoszących się do działek nr [...] i [...]) ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Ustalenia studium są zatem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym też wprost stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z niekwestiowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na obszarach na których zlokalizowane są działki skarżących, wprowadzono zakaz realizowania nowej zabudowy (obszar oznaczony symbolem 1R, na którym znajduje się działka nr [...] należąca do skarżącego R. W. oraz obszar oznaczony symbolem 10R, na którym znajduje się działka nr [...] należąca do skarżących Z. M. i K. R.-M.). W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary te oznaczone były natomiast symbolem MNw, czyli jako tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Z zawartego w studium opisu symbolu MNw wynika, że przeznaczenie do zainwestowania terenów tym symbolem oznaczonych pozostaje do zweryfikowania i uściślenia na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że dla terenów MNw wskazuje się parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Jak wynika z akt planistycznych, po przystąpieniu przez organ do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zgłosił wnioski dające możliwość wznoszenia obiektów budowlanych na terenie przeszkód rozległych, do których zaliczają się m.in. działki skarżących. W piśmie z dnia 20 września 2010 r. organ ten wskazał, że na terenach tych maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Z powyższego wynika, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wykluczył możliwości zabudowy tych obszarów ale wprowadził jedynie ograniczenie co do wysokości lokalizowanych na tych terenach obiektów. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane przez skarżących zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające na terenach do nich należących zakaz realizowania nowej zabudowy, są niezgodne ze studium. Nie doszło zatem w przedmiotowej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...).

Słusznie Sąd I instancji uznał również w tych okolicznościach, że organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego - w oparciu bowiem o przedstawione akta planistyczne (w tym pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 września 2010 r.), nie sposób uznać, by wprowadzony na terenach objętych skargami zakaz zabudowy był racjonalnie uzasadniony. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 9 u.p.z.p. i art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również jest niezasadny.

Prawdą jest, że w trakcie trwania procedury planistycznej kilkakrotnie miały miejsce spotkania robocze z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, z których to spotkań sporządzono protokoły i notatki. Poza jednak przywołanym powyżej pismem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 września 2010 r. nie sposób doszukać się istotnego dla niniejszej sprawy dokumentu, który w sposób ostateczny określałby warunki, na jakich organ ten dopuszczałby możliwość wznoszenia budynków na przedmiotowym terenie biorąc pod uwagę nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy warunkowane lokalizacją lotniska K., bądź też ostatecznie wykluczył jakąkolwiek możliwość zabudowy. Należy podzielić stanowisko wyrażone już w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1540/13), zgodnie z którym dokonywane w trybie art. 24 u.p.z.p. uzgodnienia projektu studium, czy projektu planu miejscowego, winny być w sposób czytelny, jasny i jednoznaczny ujęte w dokument pozwalający, zwłaszcza osobom pozostającym poza kręgiem podmiotów biorących udział w pracach nad projektem planu miejscowego, czy studium, na odczytanie stanowiska, jakie ostatecznie przyjęto. Dopiero w oparciu o taki dokument możliwe jest dokonanie pełnej oceny przyjętych w projekcie planu rozwiązań w kontekście założonego stopnia swobody w dokonywaniu przez organ planistyczny ustaleń w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustaleń poczynionych w ramach roboczych spotkań pomiędzy Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego a Wójtem Gminy Z.. Powyższe wnioski świadczą ponadto o niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) bowiem wbrew stanowisku organu, zawarte w przedmiotowej uchwale w stosunku do działek skarżących zapisy uniemożliwiające realizowanie nowej zabudowy, nie były podyktowane bezwzględnie wiążącym ostatecznym stanowiskiem organu uzgadniającego.

Całkowicie nietrafione są także zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie przeprowadzał takiego postępowania dowodowego zatem nie mógł naruszyć przepisów to postępowanie regulujących.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, sprowadzającego się do twierdzenia, jakoby Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny uzgodnienia miejscowego planu mimo, iż w tym zakresie nie posiada wiadomości specjalnych wskazać należy, że w piśmie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 września 2010 r. (o które to pismo niewątpliwie chodzi stronie skarżącej kasacyjnie bowiem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się wyłącznie do treści tego pisma) organ ten nie zawarł żadnych informacji, które wymagałaby po stronie orzekającego Sądu wiedzy specjalistycznej z zakresu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał i należycie wyjaśnił też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie opisano stan sprawy oraz wskazano przesłanki dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji i wynikające z niej wnioski. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i w jej wyniku zasadnie stwierdził jej nieważność w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]. Z tych też przyczyn chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.